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6月24日，來自全國人大常委會(huì)的消息說，曾傳將被延緩提交全國人大常委會(huì)審議的反壟斷法草案，不僅如期提交，而且之前在國務(wù)院審議通過時(shí)被剔除的反行政壟斷細(xì)則恢復(fù)如舊
中國政法大學(xué)研究生院副院長、《反壟斷法》最早的提議人之一李曙光教授說，“人人都有自己心中的反壟斷法，這既是這部法起草歷時(shí)十余年之久的緣由，也是目前對反壟斷法條文仍有巨大爭議的原因�！�
早在2005年時(shí)，他就預(yù)言，今后中國不同利益集團(tuán)博弈的平臺(tái)很可能轉(zhuǎn)移到立法層面上。當(dāng)時(shí)，他明確地指出，設(shè)立《反壟斷法》會(huì)是博弈的一個(gè)契機(jī)。
立法爭奪戰(zhàn)
《反壟斷法》制定之初，這種博弈表現(xiàn)在起草部門的爭奪上。
1994年《反壟斷法》被列入八屆人大的立法規(guī)劃時(shí)，全國人大委托國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商總局兩部門起草該法案。2003年，國家經(jīng)貿(mào)委在機(jī)構(gòu)改革中被裁撤，經(jīng)貿(mào)委有關(guān)反壟斷的立法工作轉(zhuǎn)交給了商務(wù)部，《反壟斷法》的起草也相應(yīng)變成了商務(wù)部和國家工商總局的合作。但2004年3月，當(dāng)商務(wù)部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨(dú)提交給國務(wù)院法制辦時(shí)，作為一直參與《反壟斷法》起草工作的國家工商總局卻并沒有出現(xiàn)在提交者名單之列。
而且，就在當(dāng)年6月，商務(wù)部聯(lián)合七部門發(fā)出《關(guān)于清理在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》并組成聯(lián)合工作組到各地監(jiān)督檢查時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)，無論是發(fā)出《通知》還是聯(lián)合檢查，這樣一個(gè)涉及市場監(jiān)管和反壟斷的活動(dòng)，卻偏偏漏下了國家工商總局——那本是工商總局的份內(nèi)工作之一。
立法組的一位專家告訴記者：利益的爭奪肯定是有的，只是中國的利益爭奪，不會(huì)像國外那樣公開化。
這種暗中的較勁在之后各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置中也可窺一斑。2004年3月，在向國務(wù)院提交的《反壟斷法》草案中，商務(wù)部將反壟斷的執(zhí)行權(quán)劃歸自身所有。但此舉并沒有得到國務(wù)院的首肯，同時(shí)也遭到其他部門反對。
當(dāng)年9月，商務(wù)部仍成立了一個(gè)反壟斷調(diào)查辦公室，定位其職能是“承擔(dān)有關(guān)反壟斷的國際交流、反壟斷立法及調(diào)查等相關(guān)工作”。而在之前的2003年，國家發(fā)改委已通過了自己制定的《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》，明確賦予發(fā)改委對價(jià)格壟斷行為的認(rèn)定、處罰、解釋等權(quán)力。
而國家工商總局在公平貿(mào)易局下設(shè)反壟斷處，還要早十多年，其職責(zé)第一條即是“參加《反壟斷法》的立法工作�！�
這種較勁最后形成了商務(wù)部、國家工商總局、發(fā)改委三駕馬車聯(lián)合起草的局面，但局面并未維持多久，后來改由國務(wù)院法制辦來組織起草。
《反壟斷法》立法專家組成員、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授黃勇在接受記者采訪時(shí)表示，反壟斷立法不僅涉及到法律問題、經(jīng)濟(jì)問題，還涉及到社會(huì)政治等一系列學(xué)科。“這次反壟斷立法的好處之一是，各方面專家的廣泛參與，在很大程度上消減了部門立法的弊端。”
競爭執(zhí)行權(quán)
國務(wù)院法制辦的介入，使得起草過程中的波瀾告一段落。但隨后在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各個(gè)方面又產(chǎn)生了爭執(zhí)。
在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，草案關(guān)于反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置是不清楚的。之前的草案里，反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置還只是模糊地表述為“國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)”，而在當(dāng)時(shí)實(shí)際工作中，據(jù)國家工商總局公平交易局反壟斷處處長桑林的總結(jié)，有權(quán)負(fù)責(zé)競爭執(zhí)法的機(jī)關(guān)不下十幾家。
很多專家組成員在接受記者采訪時(shí)都不約而同地提到一個(gè)問題：反壟斷執(zhí)法的國際慣例一向是要求權(quán)威、專業(yè)、獨(dú)立、集中。
最終草案確立了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的“雙層架構(gòu)”模式，后者對前者負(fù)責(zé)。黃勇告訴記者，“反壟斷委員會(huì)是此次反壟斷立法最大的亮點(diǎn)，它不僅獨(dú)立出來，而且具有實(shí)權(quán)，明確直屬國務(wù)院，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)反壟斷工作。”
但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在人大審議稿中，卻并不單設(shè)，仍然散布在各部門。黃勇表示，這是本著“既要尊重現(xiàn)實(shí)，又要為以后留有余地的原則”。
可以想見，在討論中，反壟斷委員會(huì)與各部門、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為爭議的熱點(diǎn)。正如黃勇和《反壟斷法》立法專家組另一成員時(shí)建中不約而同地告訴記者的，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等無一例外，將面臨著和反壟斷委員會(huì)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色沖突問題。比如銀監(jiān)會(huì)，平時(shí)負(fù)責(zé)對銀行的監(jiān)管，而反壟斷工作的性質(zhì)也是一種監(jiān)管。起草專家組成員、中國經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長王曉曄坦言，“世界上沒有一個(gè)國家像中國這樣由如此眾多的行政執(zhí)法部門來負(fù)責(zé)競爭執(zhí)法。”
而相關(guān)人員透露給記者的消息是，為提高執(zhí)法水平，這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)都已經(jīng)紛紛組隊(duì)出國學(xué)習(xí)。
各界角力
政府部門職能的劃分本身在很大程度上就注定了不同的利益訴求。
一種分析是，商務(wù)部管外資，所以往往會(huì)站在跨國企業(yè)一邊，發(fā)改委管價(jià)格，天然地和國內(nèi)壟斷企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，國家工商總局則會(huì)更偏向于鼓勵(lì)中小企業(yè)。
而黃勇對記者說，“因?yàn)榱⒎▽I(yè)性的問題，反壟斷立法并未曾向社會(huì)公開征求意見，但是在內(nèi)部征求意見的渠道還是很暢通的�！边@些意見，不僅僅來自政府部門，也來自國企、私企、消費(fèi)者。
這使得《反壟斷法》從立法之初就不簡單是個(gè)部門立法的問題。
從政府部門來講，希望通過《反壟斷法》構(gòu)建統(tǒng)一的市場秩序，并對壟斷行為越來越加劇的現(xiàn)象有所消弭；從非公經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)來講，希望《反壟斷法》能夠破除計(jì)劃體制延續(xù)下來的行業(yè)門檻和國企壟斷；一些國有企業(yè)則希望《反壟斷法》中能明確其在市場經(jīng)濟(jì)競爭中獲取壟斷資源的邊界，并對外資強(qiáng)有力的并購挑戰(zhàn)有所阻隔；而消費(fèi)者則希望《反壟斷法》能夠限制和打擊壟斷者的不正當(dāng)競爭行為，以規(guī)制市場中愈演愈烈的價(jià)高物劣的無序狀態(tài)。
關(guān)于并購申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)就是這種力量角逐最為典型的一例。
來自商務(wù)部網(wǎng)站的消息顯示，為使《反壟斷法》的修訂借鑒更多的國際經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院法制辦在去年商務(wù)部送審稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了初步修改，在2005年5月下旬召開了《反壟斷法》國際研討會(huì)，再收集各國專家、官員和跨國公司代表的意見，于7月下旬形成《反壟斷法(草案)》修訂稿。該草案中規(guī)定，需要申報(bào)的并購類型按照如下標(biāo)準(zhǔn)劃分：一類是在中國境內(nèi)的并購交易額超過3億元人民幣；另一類是在國內(nèi)相關(guān)市場上，上一年度資產(chǎn)總額或者總銷售額排在前15名的經(jīng)營者之間或者與其他經(jīng)營者進(jìn)行合并，交易額或者總銷售額達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。
8月18日，國務(wù)院法制辦在中國外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)召開《反壟斷法》外商投資企業(yè)座談會(huì)。來自通用電氣、松下電器、巴斯夫、葛蘭素史克等11家外商投資企業(yè)以及中國歐盟商會(huì)、中國美國商會(huì)的代表們認(rèn)為，上述規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，與目前的國際并購實(shí)踐不符。這會(huì)造成動(dòng)輒申報(bào)的情況，其結(jié)果會(huì)對許多不必要審查的市場合并行為進(jìn)行管制，影響市場效率，對《反壟斷法》執(zhí)行機(jī)構(gòu)來說，也會(huì)造成很大的負(fù)擔(dān)。而另一些代表則認(rèn)為“相關(guān)市場”的界定不明確，會(huì)對今后執(zhí)法時(shí)的認(rèn)定造成不便。
這最終促使國務(wù)院法制辦在多方征求專家意見的基礎(chǔ)上，對此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。按新的規(guī)定，需要申報(bào)的企業(yè)并購分為兩類：一是在中國境內(nèi)的集中交易額超過8億元人民幣的；二是沒有集中交易額，但合并各方在中國境內(nèi)的資產(chǎn)總額或上一年度的銷售總額超過120億元人民幣的。
民眾的呼聲在本次立法中也有顯現(xiàn)。6月24日，全國人大常委會(huì)第一次審議時(shí)，之前在6月7日國務(wù)院通過時(shí)被剔除的反行政壟斷的內(nèi)容被再次補(bǔ)上，這被視為尊重民意的一個(gè)體現(xiàn)。
而各壟斷部門與行業(yè)的利益，則比較突出地反映在豁免權(quán)——即如果經(jīng)營者能夠證明是為了實(shí)現(xiàn)改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品或者提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率、增強(qiáng)中小經(jīng)營者競爭力等目的，同時(shí)不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益，則(壟斷行為)不予禁止——的爭取上。
李曙光說，由于“政府主導(dǎo)立法”的立法模式，立法博弈的參與度低以及對市場經(jīng)濟(jì)的不同觀念和認(rèn)識，實(shí)際上對于需要一部什么樣的《反壟斷法》也是在不斷發(fā)生變化的。由于立法時(shí)立法者的眼光更多地著眼于解決眼前最緊迫、最棘手、最顯性化的技術(shù)問題，因此在每一個(gè)條文和法律概念的界定中，往往細(xì)微化而忽視戰(zhàn)略，加上學(xué)術(shù)界與立法所涉及的利害相關(guān)者對立法過程的熱衷，所以一部法律起草時(shí)受觀念和時(shí)境的局限是很大的。
他建議說，“我們的立法者在審議《反壟斷法草案》時(shí)應(yīng)把關(guān)注點(diǎn)更多的放在我們這部《反壟斷法》的終極目標(biāo)是什么、近期目標(biāo)是什么。對于那些由于我們今天對市場的短視和對壟斷的認(rèn)識缺陷而無法解決的問題，則可以留待未來我們對市場與壟斷的智慧深化時(shí)去解決。”
(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲）
