特許經(jīng)營是市政公用事業(yè)市場化的重要形式。
無論是法國還是智利，都通過特許經(jīng)營的方式，在保證政府對公用事業(yè)擁有所有權(quán)的基礎(chǔ)上，把公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)授予開發(fā)建設(shè)的公司，從而將城市公用事業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營與企業(yè)的市場行為結(jié)合在一起。獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)具有獨立的法人地位，可以按照市場機制的要求獨立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。一方面為公用事業(yè)建設(shè)提供了資金保障；另一方面，使公用事業(yè)的建設(shè)經(jīng)營降低了成本，提高了效率。盡管法國和智利的國情不同，但是各自的實踐充分說明，特許經(jīng)營是市政公用事業(yè)市場化的重要形式。法國和智利在市政公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的經(jīng)驗值得我們借鑒。
市政債券融資制度是解決公用事業(yè)資金短缺的重要渠道。
從美國的經(jīng)驗來看，收入債券在市政債券中所占的比重越來越高，收入債券在為市政建設(shè)融資方面發(fā)揮的作用越來越大。為了解決我國城市化進程中地方公用事業(yè)建設(shè)面臨的資金缺口和融資困難，美國發(fā)行市政債券的一些成熟經(jīng)驗值得我們借鑒。從現(xiàn)實情況來看，在一般責(zé)任債券不可能短期內(nèi)推出的情況下，可先發(fā)行地方市政收入債券。我國目前只有國債和企業(yè)債券兩種主要債券品種，由于收入債券具有部分企業(yè)債券特征，可在企業(yè)債券名義下率先加以突破，通過發(fā)行企業(yè)債券的方式為市政公用事業(yè)建設(shè)籌資。事實上，近幾年一些城市建設(shè)投資公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)公司發(fā)行的用于城市公用事業(yè)建設(shè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)債券已具有收入債券的某些特點，應(yīng)在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步加以改進和規(guī)范，使之更加符合國際規(guī)范和我國國情。
現(xiàn)階段我國全面發(fā)展市政債券的條件尚不具備，短期內(nèi)發(fā)展類似一般責(zé)任債券的地方政府債券難度比較大。就我國現(xiàn)階段的行政管理體制狀況而言，中央與地方的事權(quán)和財權(quán)劃分仍不夠規(guī)范，地方政府職能定位仍不盡合理，一些地方政府尤其是部分市縣和相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的隱性負(fù)債已經(jīng)比較高，加之地方財政負(fù)債缺乏強有力的制度約束，地方政府發(fā)行債券融資的必要的制度條件并不具備。一方面，在我國的地方財政不獨立，預(yù)算約束是軟的，地方政府并不是真正的最后還款人，中央財政往往不得不成為地方負(fù)債的最終債務(wù)人；另一方面，地方政府內(nèi)部沒有形成合理的監(jiān)督和制約機制，有可能出現(xiàn)地方政府和立法機構(gòu)的合謀，以便從上級直至中央獲得更多好處的強烈沖動。正因為如此，我國現(xiàn)行法律不允許地方政府發(fā)行債券。但是，市政債券融資制度可以成為解決我國公用事業(yè)資金短缺的發(fā)展方向。
競爭是提高市政公用事業(yè)效率的根本途徑。
英國市政公用事業(yè)私有化改革的最大貢獻是，它客觀上為市政公用事業(yè)中競爭機制的運用創(chuàng)造了制度環(huán)境。經(jīng)濟效率來自于競爭，如果不充分發(fā)揮競爭機制的積極作用，單純的私有化并不能提高城市公用事業(yè)的經(jīng)濟效率。盡管英國的私有化運動不適合中國，但其將競爭引入市政公用事業(yè)領(lǐng)域這一點是值得肯定的，我國市政公用事業(yè)改革，應(yīng)該把著力點放在通過推動市政公用事業(yè)管制體制改革，放松私人資本的進入壁壘，盡可能發(fā)揮市場競爭機制的作用上，以切實提高市政公用事業(yè)的經(jīng)濟效率。
政企分離是政府管理體制改革的關(guān)鍵。
英國在私有化改革前，市政公用事業(yè)實行的是以“政企合一”為特征的政府管制體制。20世紀(jì)80年代初，英國從電信產(chǎn)業(yè)入手，相繼對電力、煤氣和自來水供應(yīng)、鐵路運輸?shù)戎饕檬聵I(yè)實行私有化改革的同時，對這些產(chǎn)業(yè)的政府管制體制實行了重大改革。其改革的中心內(nèi)容是：從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，即把原來由政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的政企關(guān)系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟活動的政企關(guān)系，實現(xiàn)從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以“政企分離”為特征的體制過渡。這無疑為我國市政公用事業(yè)的市場化改革提供了一個有經(jīng)驗支持的重要思路。政企分離在市政公用事業(yè)市場化改革中的關(guān)鍵作用表現(xiàn)為：在政企分離的管理體制下，企業(yè)才能形成作為市場主體所必需具有的經(jīng)營機制；政府從市政公用事業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者，提高了政府管制的效率。英國的市政公用事業(yè)在實行政企分離的管理體制后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營許可證有關(guān)條款，按照市場經(jīng)濟原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而實現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換。
政府管制政策的目標(biāo)是實現(xiàn)有效競爭。
從英國私有化改革的經(jīng)驗來看，我國在制定以有效競爭為導(dǎo)向的市政公用事業(yè)政府管制政策時，可考慮采取“自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策。因為從總體上說，市政公用事業(yè)具有自然壟斷性，但在特定的市政公用事業(yè)中，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷性業(yè)務(wù)。顯然，對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該只允許一家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營，以維護規(guī)模經(jīng)濟；而非自然壟斷性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟不顯著，則可由多家企業(yè)進行競爭性經(jīng)營�？傊�，對同一產(chǎn)業(yè)的不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實行區(qū)別對待，才能實現(xiàn)有效競爭，才能真正提高行業(yè)整體效率。
(來源：《瞭望》周刊)
