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“行人違章，機(jī)動(dòng)車買單”聽證會(huì)引發(fā)了對立法聽證的新一輪關(guān)注。但是，立法聽證制度本身的不完善，昭示著立法民主的進(jìn)程尚艱
本刊記者/楊中旭
9月3日下午2時(shí)，幾乎所有的北京出租車司機(jī)都把電臺調(diào)到了北京交通廣播電臺，這里正在直播北京市的首次立法聽證會(huì)。
包括李來生法官和蔣京川律師在內(nèi)的16名代表，從332名報(bào)名的市民中被挑選出來，向人大常委們陳述意見。
聽證會(huì)上的爭論，主要圍繞《北京市實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法(征求意見稿)》第69條展開，這項(xiàng)條文規(guī)定，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車、行人發(fā)生道路交通事故后，兩方或者兩方以上當(dāng)事人不依法報(bào)案或者保護(hù)現(xiàn)場，致使事故基本事實(shí)無法查清的，由機(jī)動(dòng)車一方承擔(dān)全部損害賠償責(zé)任。
正方認(rèn)為，這體現(xiàn)了“以人為本”的執(zhí)政理念，相對于鋼鐵之軀的汽車，行人畢竟是血肉之軀。原北京市交管局副局長段里仁教授認(rèn)為，照顧交通弱勢群體是用“形式上的不正義”達(dá)到“實(shí)質(zhì)的正義”，是制度本身的正義。
而反方的觀點(diǎn)是，人性關(guān)懷過猶不及，這有損法律公平，是在傷害守法者。
在聽證會(huì)召開前，兩種意見的爭論早已在媒體及民間展開，聽證會(huì)本身，只是把民間的各方意見，上升到立法過程中的聽證。因此，人們在關(guān)注這次立法聽證的同時(shí)，也深切地感受到了民主的力量。有媒體評論說，它的意義已經(jīng)超越了立法本身。
從座談會(huì)、論證會(huì)再到聽證會(huì)，立法進(jìn)程中民主厚度的增加讓人欣慰。但專家指出，目前的立法聽證制度，距離全國人大通過《立法法》正式確立不過4年光景，制度本身難言完善，并且，立法聽證也需要更好的外部環(huán)境來充分發(fā)揮效能。
立法聽證的破冰之旅
相對于“能充分反映民情、民意并能廣聚民智”的聽證會(huì)，大多數(shù)人更熟悉座談會(huì)和論證會(huì)。后兩者也是我國決策機(jī)構(gòu)采用的征集意見的主要方式。他們的范圍不廣，只是集中了一小部分人的意見；雖然論證會(huì)因?yàn)槭菍＜視?huì)而在學(xué)術(shù)上要嚴(yán)謹(jǐn)許多，但以此為根據(jù)制定出的相關(guān)法律和公共政策未必能貼近民情。
據(jù)聽證制度專家、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員介紹，我國聽證制度的雛形，起源于1993年深圳實(shí)行的價(jià)格審價(jià)制度。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會(huì)議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式�！�
但在此之后，實(shí)踐中座談會(huì)、論證會(huì)仍然是多數(shù)法律的立法過程中“聽取各方面意見”的形式，正因?yàn)槿绱�，北京的“首次立法聽證”才有了新意，并且引人關(guān)注。
立法聽證的現(xiàn)實(shí)困境
9月3日的聽證會(huì)引起了北京司機(jī)及市民的廣泛關(guān)注和熱烈參與，并不僅僅因?yàn)檫@是“第一次”，而是因?yàn)樗赡墚a(chǎn)生的后果，與每個(gè)人都息息相關(guān)。
但就全國而言，并不是所有立法聽證都能夠引起這么大的反響。事實(shí)上，在一些城市，很多時(shí)候連參加聽證會(huì)的代表都湊不齊。昆明市就發(fā)生過這樣的事例。
而在省級人大的立法聽證中，這種現(xiàn)象更為普遍。而即便是在通訊相對發(fā)達(dá)的城市，也有很多居民不愿意更多關(guān)注立法聽證會(huì)。而如果沒有利益和意見的各方參與，則法律難言公平公正。
事實(shí)上，被選擇出來舉行聽證的議題，通常與公民的利益切身相關(guān)，多數(shù)居民沒有理由不關(guān)心。但是，何以參與者不積極呢？
用一些專家的話來說，“是因?yàn)榘傩者�不信任政府和人大，他們擔(dān)心說了白說。”
與行政聽證可以直接影響行政決定不同，立法聽證只是提供證據(jù)的過程，只能產(chǎn)生間接的影響，因?yàn)樽罱K的決策權(quán)力在人大代表手中。
從已經(jīng)進(jìn)行的實(shí)踐來看，選擇什么議題來聽證，選擇什么人來參與聽證，并沒有一個(gè)明確的或者法定的程序，而全然取決于聽證組織者。聽證會(huì)上表達(dá)的各種意見能以何種方式，在多大程度上影響到立法結(jié)果，大家也心中無數(shù)。
毋須諱言的是，長期以來，決策者并無在法律和公共政策出臺之前廣泛征求民意的習(xí)慣；更多的時(shí)候，只是集中在座談會(huì)和論證會(huì)等小范圍的“閉門造車”。即使在聽證制度啟步以后，由于缺乏對聽證內(nèi)容和程序的明確法律規(guī)定，公眾事實(shí)上仍被排除在立法程序以外。
包括中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授、中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德教授、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員在內(nèi)的專家對本刊都表述了如下的觀點(diǎn)：立法制度的不完善是根本原因。
眾所周知，很多中國法律被譏為“部門法”，由部門起草，因而難免帶上部門色彩。馬懷德教授透露說，北京市新交規(guī)在提交之前曾請專家討論過，他本人也提出了意見，但后來卻在第69條關(guān)于“機(jī)動(dòng)車負(fù)全責(zé)”上引起了極大爭議。而這部法規(guī)的起草者，據(jù)專家透露，是北京市公安局交管局。
雖然在一些地方，已經(jīng)開始向公民和學(xué)界公開征集立法建議，一些學(xué)者、專業(yè)人士以及一些普通公民，也試圖主動(dòng)參與到法律起草過程中去，如重慶市一家律師事務(wù)所受托起草地方物業(yè)管理法規(guī)。但就整體而言，政府部門仍然是法律起草的主導(dǎo)部門。而人大作為立法機(jī)關(guān)，由于此前所述的慣性，也未見有舉行立法聽證，也就是聽取來自民間不同意見的動(dòng)力。
正在浙江調(diào)研的楊雪東研究員6日晚間通過電話告訴本刊，當(dāng)?shù)厝舜髮ν菩辛⒎犠C制度“有些冷淡”。
“人大法制委員會(huì)的人手有限，聽證會(huì)的任務(wù)都落到他們頭上，也難怪他們冷淡”。楊雪東說。
表面看來，這是人大內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的問題，但實(shí)際上，卻是決策者在民主推進(jìn)意識上的欠缺和力度上的不夠。
此外，專家表示，由于立法聽證的結(jié)果，人大可以采納，亦可以不采納，依照權(quán)力的無限性原理，一些地方人大和政府部門從維護(hù)自身的狹隘利益出發(fā)，對立法聽證具有天然的排斥性。
楊雪東研究員說，很多地方嫌麻煩，甚至認(rèn)為立法聽證“搗亂”。
值得一提的是，全國人大至今沒有搞過一次立法聽證。一些地方人大也就理所當(dāng)然地少搞甚至不搞立法聽證。
值得珍惜的民主建制
盡管立法聽證制度在推行過程中的困難不少，包括楊雪東研究員在內(nèi)的一些學(xué)者仍在不遺余力地四處推廣這項(xiàng)具有民主意味的制度。
清華大學(xué)社會(huì)系教授孫立平9月4日在參加一個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)時(shí)，面對包括中國《新聞周刊》在內(nèi)的多家媒體表示，民眾的聲音，必須通過相應(yīng)的機(jī)制充分地表達(dá)出來。而目前的中國，民眾聽得到的，更多的是強(qiáng)勢群體的聲音。他指出，雖然法律上對民意的表達(dá)給予了充分的自由，但實(shí)施狀況并不理想，甚至民訴無門。他認(rèn)為，月余之前發(fā)生的銀川出租車司機(jī)罷工風(fēng)波，也許會(huì)在將來成為標(biāo)志性的民意訴求。而以極端的方式表訴求，是民眾的無奈，也反映了民意表達(dá)渠道的匱乏。
此次北京立法聽證會(huì)，明顯可以看出兩個(gè)“對立”的利益群體：有車族與無車族。在進(jìn)行價(jià)格聽證時(shí)，畢竟還有像消費(fèi)者協(xié)會(huì)這樣的職業(yè)機(jī)構(gòu)部分地代表著消費(fèi)者的利益(雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)從屬于工商局，并不獨(dú)立)，而在這次立法聽證時(shí)，利益雙方的代言人并不職業(yè)，也難言代表性。普通民眾亟需中立、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)代言。馬懷德教授對本刊說，商人有商會(huì)代言，農(nóng)民有誰代言？弱勢群體有誰代言？
在這樣的背景下，立法聽證，在需要人人遵守的法律法規(guī)出臺之前，廣泛地汲取民意，就成為了為數(shù)不多的民意訴求渠道，因而彌足珍貴。
而要使立法聽證發(fā)揮最大的效能，馬懷德教授對本刊說，這不僅取決于立法聽證制度本身的自我完善，更取決于外部環(huán)境：參加聽證會(huì)的利益群體組織多元化，組織者的超然，人大代表要有代表性。
這些，不僅是聽證制度要解決的課題，也是人大民主建設(shè)需要解決的課題。
