釋疑解惑

　　政府能否不再“越位”市場(chǎng)?

　　借鑒香港，不越位不缺位

　　加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。通過(guò)深化行政審批制度改革，減少行政許可，逐步將公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，切實(shí)減少政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)的直接干預(yù)

　　轉(zhuǎn)變政府職能擺在這次機(jī)構(gòu)改革六大主要任務(wù)的首要位置。廣東明確提出，要加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)�！斑@幾年，我經(jīng)常碰到有企業(yè)家跟我講，現(xiàn)在政府是越來(lái)越強(qiáng)大，企業(yè)越來(lái)越弱小�！笔∩缈圃簠^(qū)域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家丁力認(rèn)為，這是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

　　丁力表示，在政府機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，香港政府“積極不作為”(即為公民提供公共服務(wù)積極；直接干預(yù)市場(chǎng)不積極)的優(yōu)點(diǎn)很值得我們學(xué)習(xí)。他說(shuō)，各級(jí)政府存在著介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的強(qiáng)烈沖動(dòng)。即便是在基本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東，也存在比較多的政府利用公權(quán)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行為。甚至在有的地方，政府可在其管轄區(qū)域內(nèi)隨意干預(yù)、扭曲市場(chǎng)。比如說(shuō)，為了在招商活動(dòng)中保持地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，不少地方之間展開(kāi)了“優(yōu)惠政策”的競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同與資源的浪費(fèi)。再比如說(shuō)，這些年我們一直在推動(dòng)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)分開(kāi)，但其實(shí)分開(kāi)之后，政府部門(mén)仍然可以隨意跨入行業(yè)協(xié)會(huì)自治的領(lǐng)域。歸根到底，在某種程度上，我們的一個(gè)地區(qū)就是一個(gè)封閉的市場(chǎng)。

　　對(duì)此，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授倪星認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善對(duì)政府的職能行使提供了較為明確的限制，從而使有限政府成為可能，在根本上限定了政府的職能范圍和部門(mén)數(shù)量。而社會(huì)自治的發(fā)育有效承接了政府職能的讓渡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得政府的職能具有了有限性，但是隨著新的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，大量新出現(xiàn)的公共事務(wù)迫切需要得到解決，政府還必須承擔(dān)大量社會(huì)事務(wù)與公共服務(wù)方面的職能。現(xiàn)實(shí)中，西方國(guó)家發(fā)育成熟的社會(huì)自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來(lái)，自主提供公共服務(wù)和處理社會(huì)事務(wù)，自發(fā)形成一些社團(tuán)或協(xié)會(huì)滿(mǎn)足特殊公共需求。非政府組織或第三部門(mén)的興起，能夠有針對(duì)性、高效地滿(mǎn)足公民的公共需求，分擔(dān)了政府公共服務(wù)的職能，將為政府推行精簡(jiǎn)、整合的大部門(mén)體制奠定基礎(chǔ)。

　　“大廳局”就能避免扯皮?

　　“集權(quán)”利于部門(mén)間分工和協(xié)作

　　嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制。建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與組織(人事)管理、財(cái)政管理等的綜合約束機(jī)制，建立完善機(jī)構(gòu)編制管理考核、責(zé)任追究制度。加快推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，2010年在全省實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制。加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的追究力度

　　從歷史上來(lái)看，英、法、美等西方國(guó)家的政府部門(mén)數(shù)量一直較少、職能綜合性較強(qiáng)，比較好地體現(xiàn)了大部門(mén)體制的原則。通過(guò)大部制的改革，使相關(guān)事務(wù)集中交給一個(gè)部門(mén)行使，可以使事務(wù)得到有效協(xié)調(diào)；事權(quán)集中，減少互相推諉的現(xiàn)象；減少輔助人員，將人力資源配置到一線業(yè)務(wù)部門(mén)。

　　倪星認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革后將對(duì)政府部門(mén)的內(nèi)外協(xié)調(diào)提出更高的要求。隨著部門(mén)數(shù)量減少和職能擴(kuò)大，政府部門(mén)需要減少與上級(jí)溝通的環(huán)節(jié)并強(qiáng)化溝通力度。此外，大部門(mén)體制將原來(lái)的部門(mén)間協(xié)調(diào)任務(wù)內(nèi)部化了，這需要為部長(zhǎng)們提供一種有效的部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也一再證明，不能將職能差距較大的部門(mén)合并，否則會(huì)造成大部門(mén)內(nèi)部的各司、局自成體系，極大地增加部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)成本，造成政治家被技術(shù)官僚架空的局面。同時(shí)，推行大部門(mén)體制的目的是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提高職能行使效率，政府承擔(dān)的職能是不斷變動(dòng)和發(fā)展的，向大部門(mén)體制轉(zhuǎn)變還意味著要不斷推動(dòng)政府職能的新陳代謝，而非追求簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并和數(shù)量減少。

　　倪星分析說(shuō)，我國(guó)政府的職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，職能行使的基本程序是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)。從總體上看，當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然較多，部門(mén)林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明、協(xié)調(diào)不暢、互相沖突的現(xiàn)象嚴(yán)重。這些問(wèn)題的存在，需要我國(guó)進(jìn)一步理清改革思路，探索新的政府機(jī)構(gòu)改革路徑。

　　市縣改革也“依葫蘆畫(huà)瓢”?

　　不“一刀切”越往下越要結(jié)合地方實(shí)際

　　推進(jìn)省直管縣的財(cái)政體制改革，選擇部分有條件的縣(市)推行省直管縣(市)試點(diǎn)，減少行政層級(jí)、提高行政效率、加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　中國(guó)是一個(gè)超大規(guī)模的國(guó)家，自東至西、由南往北，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)土人情有較大差異。那么，根據(jù)《方案》要求，廣東省將在今年年底完成的市縣改革，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)注意哪些問(wèn)題?

　　國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，地方政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)以“大部制”思維來(lái)推進(jìn)，在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致。這并不意味著地方要完全照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。中國(guó)各個(gè)地方的情況比較復(fù)雜，越到下一級(jí)政府，尤其是縣級(jí)政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大，越會(huì)體現(xiàn)自己的特殊性，從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對(duì)口。他表示，機(jī)構(gòu)改革要考慮地方的特點(diǎn)，要結(jié)合自己的實(shí)際，用共性指導(dǎo)個(gè)性，這輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)地方政府而言，有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來(lái)操作，將決定改革成效的大小。此外，中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，還允許各省市可以因地而異，充分考慮政府職能特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，不會(huì)搞“一刀切”。

　　這次廣東為何不再“例外”?

　　改革主要還是看發(fā)展需要

　　優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，撤銷(xiāo)工作任務(wù)已完成的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，規(guī)范原來(lái)關(guān)系不順的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。理順了職責(zé)關(guān)系，堅(jiān)持一件事原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，要求明確牽頭部門(mén)，分清主辦與協(xié)辦關(guān)系，形成工作合力。

　　21年前，我國(guó)1988年另立人事部，使勞動(dòng)、人事部門(mén)分立，去年初我國(guó)將勞動(dòng)與人事兩個(gè)部門(mén)再次合并，組建了人力資源與社會(huì)保障部。根據(jù)《方案》，廣東省的此次改革也依此進(jìn)行。

　　在過(guò)去的政府機(jī)構(gòu)改革中，廣東一度出現(xiàn)“例外”。比如，在《方案》公布前夕，不少人以為，省食品藥品監(jiān)督管理局將不會(huì)改為由省衛(wèi)生廳管理，但《方案》剛好與這種想法相反。這次改革廣東不再“例外”。

　　對(duì)于此次部分部門(mén)的合并，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授陳天祥表示，部門(mén)是否需要二者合并的標(biāo)準(zhǔn)并不在于量的大小，而在于工作性質(zhì)的相互關(guān)聯(lián)性，最根本的就在于是否有利于向被管理者提供公共服務(wù)。改革開(kāi)放三十年，我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)破除，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，我們的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還沒(méi)有完全適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。這次改革是朝著這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)了一大步。

　　最后，陳天祥認(rèn)為，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體制，以更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)上下級(jí)政府之間職責(zé)同構(gòu)，不利于各地自主探討適合本地實(shí)際的高效的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。為此，國(guó)家應(yīng)允許各地根據(jù)自身的實(shí)際去探索符合自身特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣化與國(guó)家的統(tǒng)一管理并不矛盾。（本報(bào)記者周志坤 ）