在新中國的立法史上，也許沒有任何一個時期像過去的5年那樣，讓普通的公民以如此之規(guī)模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國人大常委會立法工作的一個亮點。

　　全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人這樣說道：“立法只有堅持走群眾路線，充分發(fā)揚民主，才能集思廣益，把黨的主張和人民的意志有機統(tǒng)一起來，使法律真正體現(xiàn)人民群眾的意愿�！�

　　這句話，貫穿在立法過程的始終。而十屆全國人大常委會的立法實踐，也為“開門立法”積累了豐富的經(jīng)驗。

　　一扇百姓參與立法的大門打開了

　　2005年7月31日，全國人大常委會法工委收到了一封群眾來信，信是用盲文寫成的，信上說：“物權(quán)法草案公布后，在親友的幫助下，我閱讀了法律草案全文，認(rèn)為有需要修改之處，現(xiàn)致信你們提出修改意見，希望予以重視�！�

　　來信者叫孫東，是一名視障患者。他在信中針對野生動植物資源保護、不動產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見。

　　這是“開門立法”實踐中的一個生動畫面。有關(guān)人士評價說。

　　“物權(quán)立法，既涉及國家的基本經(jīng)濟制度，也關(guān)系千家萬戶的切身利益，社會關(guān)注度高，不僅法律性強，而且政治性、政策性也強�！比珖�人大常委會法制工作委員會副主任王勝明說，“立法難度之大，操作過程之復(fù)雜，可想而知。”

　　“應(yīng)該廣泛聽取專家和社會各方面的意見”、“建議更廣泛地聽取群眾的意見”、“建議組織更多的社會力量參與討論”……在十屆全國人大常委會開始審議物權(quán)法草案之際，常委會組成人員對如何修改、完善草案提出了明確意見。

　　2005年7月10日，備受關(guān)注的物權(quán)法草案走出人民大會堂，向社會全文公布征求意見。

　　“這是民主立法邁出的重要步伐，全國人大常委會向人們打開了一扇參與立法的大門，老百姓由立法的旁觀者成為參與者。”來自社會各界的聲音如是評價。

　　在40天時間里，從機關(guān)單位到公司企業(yè)，從法律專家到普通百姓，社會各界人士積極建言獻策，共提出意見11543件�！斑@次廣泛征求意見，是全國人大常委會充分發(fā)揚民主，增加立法透明度的一項重大舉措，也是推進立法民主化的有益探索。從征求意見的結(jié)果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲�！比珖�人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　自2002年12月審議以來，物權(quán)法草案“不趕進度”，廣泛聽取各方意見，在爭論和反復(fù)審議之中不斷完善，讓每個人的智慧在立法進程中“閃光”。2007年3月16日，物權(quán)法在十屆全國人大五次會議上高票通過。

　　勞動合同法草案全文公布引起的強烈反響也許是立法者事先沒有預(yù)料到的。自2006年3月20日至4月20日，勞動合同法草案向社會全文公布征求意見，短短一個月的時間，191849件意見匯集到全國人大常委會法制工作委員會。這是歷屆人大常委會法律草案征求意見中提出意見最多的一次，其中來自普通勞動者的意見占65%左右。此后，全國人大常委會對勞動合同法草案作了大幅度的修改。許多普通人的立法意見和建議在勞動合同法草案中得到了充分體現(xiàn)。

　　“收到這么多意見，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實實是和老百姓切身利益直接相關(guān)的，通過這次征求意見，真正聽到了基層普通勞動者對立法的直接意見�！比珖�人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，征求意見結(jié)束之后，他們對網(wǎng)上的意見進行了一個量化的統(tǒng)計、分析，作出調(diào)研報告。同時對所有的意見進行了整理歸類，做成勞動合同法草案百條意見的資料。報告和資料在2006年12月勞動合同法草案提請全國人大常委會二次審議的時候，被作為參閱資料，發(fā)到會上供所有參加會議的常委會組成人員審議時作參考�！八�以，每個人提出的意見，都對這部法律出臺起到了重要作用�！边@位負(fù)責(zé)人表示。

　　十屆全國人大常委會還相繼公布了就業(yè)促進法草案、水污染防治法修訂草案，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規(guī)方面，中國普通民眾正在擁有越來越響亮的話語權(quán)；在這些立法實踐中，立法機關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗，傾聽公民意見也逐漸成為中國立法的規(guī)定程序�！笆畬萌珖�人大及其常委會在立法思想、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗，對立法形式、工作方法的特點和規(guī)律進行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財富，必將對我國今后法制建設(shè)、建設(shè)社會主義法治國家起到重要指導(dǎo)作用�！比珖�人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

　　“開門立法”可追溯到五十多年前

　　其實，全國人大常委會“開門立法”要上溯到上個世紀(jì)五十年代。

　　1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。這次會議的一項重要議程是：討論制定新中國的根本大法———憲法。

　　“大會執(zhí)行主席宣布表決結(jié)果：投票數(shù)1197張，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來，高呼共產(chǎn)黨萬歲�！边@一幕，雖時隔五十多年，親歷者卻仍歷歷在目。

　　有專家分析，1954年憲法之所以深得人心，是因為它具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。在制定這部憲法時，草案初稿曾下發(fā)各大行政區(qū)、各省市、自治區(qū)和50萬人口以上的省轄市，組織了大規(guī)模的憲法草案大討論，提出了5900條修改意見。

　　6月15日，憲法草案向全社會公布，征求意見歷時2個多月。其間，先后有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見。根據(jù)這些意見，憲法起草委員會對原來的草案再度作了修改。這是我國第一次向社會全文公布法律草案，公開征求意見。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年憲法經(jīng)受住了時間風(fēng)雨的檢驗。時至今天，它所確立的許多重要制度，仍被現(xiàn)行憲法所繼承。

　　1978年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期。這次具有重大歷史意義的會議提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。因此，制定一部全面反映新時期黨和人民共同意志的新憲法，成為當(dāng)時一項迫切的重要任務(wù)。1982年4月26日到8月底，草案向社會公布征求意見。這是改革開放后第一部公開征求意見的法律草案。

　　這次全民討論的規(guī)模之大、參與人數(shù)之多、影響之廣，成為公民參與立法工作的范例。許多重要的合理的意見都得到采納，具體規(guī)定作了許多補充和修改，共計近百處。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了這部新憲法，這也是我國立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律項目。

　　公布法律草案從九屆全國人大常委會開始邁上一個新臺階。1998年3月21日，在九屆全國人大常委會第一次會議上，時任全國人大常委會委員長的李鵬明確提出，立法要堅持走群眾路線，在立法過程中，“要采取各種形式，廣泛聽取群眾的意見”。九屆全國人大組成之后的一年中，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會組織法草案和合同法草案。

　　土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見后，31個省、市、自治區(qū)全部反饋了意見；25個大中城市和52個中央有關(guān)部門提出了意見和建議。全國人大常委會法制工作委員會共收到人民群眾來信675件，其中，來自單位的意見173件，來自公民個人的有502件。許多來信多人聯(lián)署，人數(shù)最多的一件共有836人簽名。

　　還值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社會公布征求意見。截至當(dāng)年2月28日，全國人大常委會法工委共收到群眾來信來函3829件，后來又陸續(xù)收到一些，大約共有4000多件，通過報紙、期刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體也收到數(shù)以千計的意見。來信者中，年齡最大的90歲，最小的僅有13歲。公眾對原婚姻法的絕大多數(shù)條款都提出了意見。這次征求意見是當(dāng)時參與立法人數(shù)最多的一次，提出意見最廣泛的一次，也是人民群眾第一次通過互聯(lián)網(wǎng)參與立法。

　　將關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會公布，廣泛征求全民的意見，使他們有了直接表達(dá)訴求的機會，有了發(fā)表意見甚至是表達(dá)不滿的權(quán)利。而最高立法機關(guān)，也拓寬了一個最廣大、最直接評價法律草案價值取向的民主渠道，將百姓的意見擺到立法的桌案，并吸納進法律之中。“使法律充分反映人民的意志”，就有了如谷穗般沉甸甸的實在意義。法律界人士評價說。

　　大規(guī)模討論效果優(yōu)于大規(guī)模學(xué)習(xí)

　　“‘開門立法’本身就是一個普法教育、釋放意見、凝聚共識的過程�！比珖�人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　4月20日，全國人大常委會辦公廳宣布，今后，全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。法律草案公開征求意見成為常態(tài)，這一突破清晰地彰顯了全國人大常委會在立法理念上的重大改變。

　　“所有的法律草案原則上都向全社會公布，聽取全民意見，這無疑將對我國的民主法制進程起到促進作用。”憲法學(xué)專家、中國青年政治學(xué)院法律系教授馬嶺說，在這方面我們過去已積累了一些經(jīng)驗，‘開門立法’的時機已經(jīng)基本成熟，我國的法制實踐證明我們能夠做到、做好這項工作�！耙苍S有人認(rèn)為法律草案原則上都交全民討論太麻煩、成本太高，但事實上未經(jīng)全民討論的法律通過后，在全社會組織的有關(guān)對新法律的廣泛、深入的學(xué)習(xí)宣傳，也是很麻煩、成本很高的�！瘪R嶺表示，不論是從保障法律的質(zhì)量還是從培養(yǎng)公民法治觀念的角度看，這種法律通過后的大規(guī)模學(xué)習(xí)都不如法律通過前的大規(guī)模討論效果好。

　　“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育，通過這種對國家事務(wù)的參與以及在參與中各種意見的爭論，能夠使法律更加完善，也有利于增強公民的主人公意識；而法律通過后的學(xué)習(xí)往往成為一種被動的接受和領(lǐng)會，一些有益的意見可能被排斥在外，不利于公民民主意識的培養(yǎng)�！瘪R嶺說。

　　“人民參與國家立法是再正當(dāng)、正常不過的事。但人民如何參與立法，參與的方式、途徑以及程序，都還需要進一步作出具體規(guī)定�！瘪R嶺說，如果我們要將“開門立法”長期、持久地堅持下去，就應(yīng)當(dāng)將其制度化、法律化，不僅有原則規(guī)范，而且有具體的操作規(guī)則。

　　“公開法律草案由特例成為常態(tài)是一個讓人欣喜的轉(zhuǎn)變�！北本┞蓭熷X紅驥認(rèn)為，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先，可以通過社會的廣泛參與，彌補或修正相關(guān)法律草案的不足或不當(dāng)之處；其次，通過法律草案的公布和征求意見，可以把新法律向社會公眾進行有效公開和宣傳，有利于該法律的執(zhí)行；再次，將法律草案公開并征求意見，是有效體現(xiàn)全民參與立法、民主立法的制度創(chuàng)新。(記者 郭曉宇 實習(xí)生 李娜）

16部向社會征求意見的法律草案

文字整理 郭曉宇 制圖 孟紹群