2007年是很不平凡的一年。這一年，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得重大成就，構(gòu)建社會主義和諧社會邁出重要步伐。這一年，黨的十七大勝利召開，對繼續(xù)推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會作出重要部署。這一年，國務(wù)院的法制工作以貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以貫徹實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為主線，以改善民生為重點(diǎn)，繼續(xù)深化改革和擴(kuò)大開放，不斷推進(jìn)政府自身改革，法治政府建設(shè)譜寫出新的篇章。

　　一、堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，充分發(fā)揮制度在推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧中的作用

　　2007年，國務(wù)院緊緊圍繞深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，為保障經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制保障，全年共向全國人大常委會提交法律議案11件，制定行政法規(guī)30件。

　　——高度重視保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、人體健康以及公共安全方面的立法項(xiàng)目，向全國人大常委會提交了《食品安全法(草案)》、《動物防疫法(修訂草案)》等事關(guān)人民群眾生命健康的法律議案，制定了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《大型群眾性活動安全管理?xiàng)l例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《人體器官移植條例》等與人民群眾切身利益密切相關(guān)的行政法規(guī)。

　　——高度重視促進(jìn)社會建設(shè)，改善民生，保證社會成員平等參與社會生活、共享社會物質(zhì)文化成果的立法項(xiàng)目，向全國人大常委會提交了《社會保險法(草案)》、《就業(yè)促進(jìn)法(草案)》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)》、《城市房地產(chǎn)管理法(修正案草案)》、《律師法(修訂草案)》等法律議案，制定和修訂了《殘疾人就業(yè)條例》、《職工帶薪年休假條例》、《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》、《國家自然科學(xué)基金條例》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《船員條例》等發(fā)展社會事業(yè)的行政法規(guī)。

　　——高度重視建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會方面的立法項(xiàng)目，向全國人大常委會提交了《水污染防治法(修訂草案)》的法律議案，制定和修訂了《水文條例》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《對外合作開采陸上石油資源條例》、《全國污染源普查條例》等推動生態(tài)文明建設(shè)的行政法規(guī)。

　　——高度重視深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，從制度上發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的立法項(xiàng)目，制定和修訂了《期貨交易管理?xiàng)l例》、《商業(yè)特許經(jīng)營條例》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》、《耕地稅暫行條例》、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。

　　——高度重視加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)，創(chuàng)新政府管理制度和方式的立法項(xiàng)目，制定了《政府信息公開條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等行政法規(guī)。

　　為了進(jìn)一步推進(jìn)立法的科學(xué)化、民主化，國務(wù)院堅(jiān)持開門立法，問計于民，立法透明度和公眾參與度大大增強(qiáng)。2007年，先后通過人民日報、新華社、法制日報、中央電視臺等新聞媒體，就《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法(修訂草案)》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例(修訂草案)》、《民用建筑節(jié)能條例(草案)》、《城市公共交通條例(草案)》、《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例(修訂草案)》、《上市公司監(jiān)管條例(草案)》、《發(fā)票管理辦法(修訂草案)》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例(草案)》、《殯葬管理?xiàng)l例(修訂草案)》、《職工帶薪年休假條例(草案)》、《旅行社條例(草案)》等11部與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)草案，向社會公開征求意見，各方面普遍關(guān)注，反響熱烈。《殯葬管理?xiàng)l例(修訂草案)》公布20天，國務(wù)院法制辦共收到社會各界來信來函超過1000件、建議1.2萬余條；《職工帶薪年休假條例(草案)》公開征求意見11天，共收到群眾意見1.5萬余條。今后還將進(jìn)一步擴(kuò)大公開征求意見的范圍，凡是與群眾利益密切相關(guān)的法律、行政法規(guī)草案，原則上都要向社會公開征求意見。

　　除公開征求意見外，國務(wù)院堅(jiān)持對每部法律、行政法規(guī)草案，都組織召開專家論證會，有的立法項(xiàng)目召開管理相對人座談會，還有的立法項(xiàng)目召開國際研討會，邀請外國專家、企業(yè)以及國際組織的代表對草案進(jìn)行論證。2007年10月,國務(wù)院法制辦召開專利法第三次修訂國際研討會，共有31位專家、學(xué)者就專利法修訂的多個專題進(jìn)行了廣泛討論，其中，外國專家有13位；在制定食品安全法過程中，邀請5位外國專家與國內(nèi)專家一起開展論證；在社會保險法草案審查修改過程中，召開了兩次國際研討會。各地方、各部門也在政府立法工作中通過公開征求意見、舉行專家論證會、召開立法聽證會、委托專家學(xué)者起草等方式，擴(kuò)大社會公眾參與政府立法工作的范圍，提高政府立法質(zhì)量。

　　二、全面清理行政法規(guī)和規(guī)章，從源頭上厘清依法行政的依據(jù)

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和社會主義民主政治的不斷發(fā)展，有必要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化，對行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行清理。2007年初，國務(wù)院決定對現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行全面清理，并明確要求開門清理，充分發(fā)揮專家學(xué)者作用，充分聽取社會公眾意見。在綜合各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)章分別提出應(yīng)當(dāng)宣布廢止或者失效、需要修改完善的意見，報制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后向社會公布。此次行政法規(guī)規(guī)章全面清理，是全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的一件大事，對維護(hù)全國法制統(tǒng)一和政令暢通，促進(jìn)民主法制建設(shè)與時俱進(jìn)具有重要意義。

　　國務(wù)院法制辦將行政法規(guī)規(guī)章清理作為2007年的重點(diǎn)工作，并建立機(jī)制、明確責(zé)任、層層落實(shí)。在工作部署中，及時召開國務(wù)院各部門、各地方政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作動員會和經(jīng)驗(yàn)交流會，建立清理單位聯(lián)系工作機(jī)制。在開展工作中，主要抓好四件事：一是全面征求各地方政府、各部門的意見，各地方、各部門共對655件行政法規(guī)提出7561條清理意見和建議；二是通過人民日報、新華社、法制日報等新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)廣泛征求社會公眾的意見，社會公眾共對182件與群眾利益密切相關(guān)的行政法規(guī)提出1130條清理意見和建議；三是征求專家學(xué)者意見，委托24名專家對405件行政法規(guī)逐件進(jìn)行研究，提出意見和建議；四是深入基層，召開執(zhí)法一線人員和管理相對人座談會，聽取意見。在綜合分析研究各方面意見的基礎(chǔ)上，國務(wù)院法制辦對655件行政法規(guī)逐件進(jìn)行分析研究。目前，行政法規(guī)的全面清理工作已基本完成，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，將向社會公布需要廢止和宣布失效的行政法規(guī)目錄。各地方、各部門的規(guī)章清理工作，已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，將于2008年上半年全部完成。

　　三、推進(jìn)市縣政府依法行政，夯實(shí)建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)

　　推進(jìn)依法行政，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。市縣兩級政府是我國政權(quán)體系中的基礎(chǔ)部分，處在政府工作的第一線，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面建設(shè)的管理職責(zé)，直接面向廣大人民群眾，需要直接處理各種具體、現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系和社會矛盾。全國推進(jìn)依法行政的效果好不好，歸根結(jié)底要反映在基層政府依法行政的水平上。

　　全面推進(jìn)市縣政府依法行政正式“破題”。為了加快推進(jìn)依法行政的整體進(jìn)程，研究解決當(dāng)前市縣政府在依法行政方面存在的各種突出問題，2007年7月，國務(wù)院召開全國市縣政府依法行政工作會議，全面總結(jié)本屆政府成立以來推進(jìn)依法行政的成就和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真分析市縣兩級政府依法行政存在的突出問題，研究部署新形勢下推進(jìn)市縣政府依法行政的主要任務(wù)。這是國務(wù)院第一次就市縣政府依法行政工作召開全國性會議。會議要求，各級政府要站在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會和加強(qiáng)政府自身改革建設(shè)的高度，充分認(rèn)識推進(jìn)市縣政府依法行政的重大意義，并結(jié)合市縣政府的特點(diǎn)和實(shí)際，從市縣政府依法行政的薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位入手，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。會議還對下一步推進(jìn)市縣政府依法行政的主要任務(wù)作出了具體部署。

　　各地方采取多種形式全面推進(jìn)市縣政府依法行政，取得初步成效。全國市縣政府依法行政工作會議后，各地方認(rèn)真貫徹落實(shí)會議精神，加大推進(jìn)市縣政府依法行政的力度，依法行政的步伐明顯加快。從全國范圍來看，全國90%以上的市縣政府成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并制定了依法行政實(shí)施方案；超過90%的市縣政府建立了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度和行政執(zhí)法人員資格制度；全國約80%的市縣兩級政府建立了政府決策合法性審查制度、行政執(zhí)法人員考評和責(zé)任追究制度；80%以上的市縣政府建立了行政執(zhí)法投訴舉報制度和矛盾糾紛排查制度；超過70%的市縣政府建立了依法行政定期報告制度，出臺了規(guī)范行政決策方面的專門規(guī)定，并建立了政府決策公開聽取公眾意見的制度。

　　四、規(guī)范行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化監(jiān)督，推進(jìn)依法行政取得新成效

　　行政執(zhí)法體制進(jìn)一步理順，執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。2007年，各地方、各部門按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，繼續(xù)通過依法界定行政執(zhí)法職責(zé)、科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位、公開執(zhí)法流程、清理并公布執(zhí)法依據(jù)、評查執(zhí)法案卷、考評執(zhí)法效果、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任等措施，進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為，提高了行政執(zhí)法效能。一些地方積極探索規(guī)范行政裁量權(quán)制度，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少了執(zhí)法的隨意性；一些地方探索行政執(zhí)法人員執(zhí)法情況計分考核、公眾評議、明察暗訪等新機(jī)制，強(qiáng)化了對行政執(zhí)法的監(jiān)督。國務(wù)院推行行政執(zhí)法責(zé)任制兩年來，全國已有30個省、自治區(qū)、直轄市人民政府梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)果并向社會公布，基本厘清了行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力清單”。在梳理工作的基礎(chǔ)上，各地區(qū)和國務(wù)院有關(guān)部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)修訂、廢止了一批與上位法相抵觸的執(zhí)法依據(jù)。有的部門對制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的清理，先后廢止了1200多件規(guī)范性文件。全國有28個省、自治區(qū)、直轄市和5個國務(wù)院部門制定、完善了本地區(qū)、本部門的行政執(zhí)法人員資格管理辦法。

　　進(jìn)一步加強(qiáng)對抽象行政行為的監(jiān)督，認(rèn)真履行法規(guī)規(guī)章備案審查職責(zé)。2007年，國務(wù)院繼續(xù)完善法規(guī)規(guī)章備案制度，加大備案審查工作力度，加強(qiáng)對地方政府規(guī)范性文件備案制度建設(shè)的指導(dǎo)，推動地方建立四級政府、三級備案的規(guī)范性文件監(jiān)督體制，取得了明顯成效。全國90%以上的市級政府和80%以上的縣級政府建立了規(guī)范性文件備案制度，地方四級政府、三級監(jiān)督的備案審查制度初步形成，監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)。2007年國務(wù)院共收到備案的地方性法規(guī)667件、地方政府規(guī)章633件、部門規(guī)章209件，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)問題的有51件，已經(jīng)對47件進(jìn)行了不同方式的處理，有效地解決了法律規(guī)范沖突、“打架”的問題，維護(hù)了社會主義法制統(tǒng)一和政令暢通。

　　五、乘勢而上，行政復(fù)議工作取得新成就

　　2007年，行政復(fù)議工作繼續(xù)堅(jiān)持“以人為本、復(fù)議為民”，制度建設(shè)取得新進(jìn)展，能力建設(shè)取得新成效，受理案件的數(shù)量有所增加，辦理案件的質(zhì)量有所提高，化解行政爭議的功能進(jìn)一步得到發(fā)揮。可以說，2007年，我國行政復(fù)議事業(yè)在往年工作的基礎(chǔ)上，乘勢而上、再接再厲，工作開創(chuàng)出新的局面。

　　——制定《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善了行政復(fù)議制度。為了在新形勢下進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，2007年5月，國務(wù)院第177次常務(wù)會議討論通過了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，條例總結(jié)了行政復(fù)議實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把行政復(fù)議法規(guī)定的各項(xiàng)制度具體化，進(jìn)一步增強(qiáng)了行政復(fù)議制度的可操作性，標(biāo)志著我國行政復(fù)議工作的法制化、規(guī)范化水平上了一個新的臺階。

　　——進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)市縣政府和國務(wù)院部門的行政復(fù)議工作，全面推進(jìn)新形勢下行政復(fù)議工作。為了深入貫徹落實(shí)全國行政復(fù)議工作座談會和全國市縣政府依法行政工作會議的精神，切實(shí)做好《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的宣傳貫徹工作，2007年8月，國務(wù)院法制辦召開了全國市縣政府行政復(fù)議工作座談會，總結(jié)交流市縣政府開展行政復(fù)議工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，研究進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府行政復(fù)議工作的思路和措施，部署《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的貫徹落實(shí)，全面推進(jìn)新形勢下市縣政府行政復(fù)議工作。10月初，組織召開了行政復(fù)議范圍理論研討會，推動了行政復(fù)議理論研究。10月底，又組織召開了國務(wù)院部門行政復(fù)議協(xié)作會，研究部署如何提高國務(wù)院部門行政復(fù)議工作的能力和水平。

　　全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作的要求，依法積極履行行政復(fù)議職責(zé)，通過推行網(wǎng)上申請和受理行政復(fù)議申請、實(shí)行行政復(fù)議聽證、開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)等各種方式，努力拓寬行政復(fù)議渠道，不斷創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制，保障公民參與行政復(fù)議的權(quán)利，提高行政復(fù)議的公正性和公信力，行政復(fù)議的作用不斷發(fā)揮。2007年，國務(wù)院共收到行政復(fù)議申請701件，辦結(jié)率為96%，受理65件，已審結(jié)46件。在已經(jīng)審結(jié)的案件中，發(fā)出改進(jìn)意見書19份，改變被申請人的具體行政行為6件，當(dāng)事人對行政復(fù)議的滿意率較高，絕大多數(shù)行政復(fù)議案件能夠基本實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。

　　當(dāng)前，我國政府法制事業(yè)正處于一個重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。面對新形勢，只有更加自覺地堅(jiān)持依法行政，才能有效維護(hù)社會公平正義，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。讓我們以黨的十七大精神為指導(dǎo)，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，統(tǒng)一思想，振奮精神，進(jìn)一步開創(chuàng)我國政府法制建設(shè)的新局面！(吳 兢 黃慶暢）