●李玉賦

　　十六、十七屆中共中央紀委委員、監(jiān)察部副部長

　　●謝鵬程

　　最高人民檢察院檢察理論研究所研究員，學術(shù)部副所長，享受國務院特殊津貼專家。2003年，參加最高人民檢察院司法改革研究起草小組工作

　　●任建明

　　清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任、副研究員，北京市紀檢監(jiān)察學會副會長

　　在十七大報告中，胡錦濤總書記說，“堅決懲治和有效預防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”�！吧�死存亡”的表述，說明黨對反腐問題有一種緊迫感和危機意識。

　　在十七大報告中和十七大關(guān)于中央紀委工作報告的決議中，我們都能發(fā)現(xiàn)這樣的“三個更加”的字眼：“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設(shè)�！笔聦嵣�，在胡錦濤“6·25講話”中就有了這樣的表述，這說明黨的反腐敗理論從“權(quán)力反腐”向“制度反腐”傾斜，從注意腐敗之“流”轉(zhuǎn)向腐敗之“源”。

　　靠制度反腐，這需要反腐機構(gòu)自身的改革。比如解決多個機構(gòu)職能重疊、效率不高問題。還需要從深層次進行體制改革，比如十七大報告提出的，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。

　　只有真正做到“三權(quán)制約”，才能解決突出“一把手現(xiàn)象”……

　　如果腐敗持續(xù)高發(fā)會削弱執(zhí)政合法性

　　南都：在十七大報告中，胡錦濤總書記說，“堅決懲治和有效預防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”�！吧�死存亡”的表述，說明黨對反腐問題有一種緊迫感和危機意識。

　　任建明：腐敗在政治上的危害就是破壞大眾對黨和政府的信任。如果腐敗持續(xù)高發(fā)，就會影響到執(zhí)政基礎(chǔ)，削弱黨和政府的執(zhí)政合法性。

　　目前，我們雖然投入許多資源致力于反腐敗，但效果還不夠理想。黨的執(zhí)政能力、戰(zhàn)斗力，根本上是靠人民大眾的支持和信任。如果腐敗長此以往，干部隊伍被腐蝕、瓦解，形成利益群體，這是令人擔憂的問題。所以，一定要堅決懲治和有效預防。

　　謝鵬程：可以確信，我們黨在主體上是廉潔的、高效的。當然，腐敗現(xiàn)象在一定的范圍內(nèi)仍存在。它對于我們黨的形象是一個巨大的玷污，與我們黨的宗旨是背道而馳、水火不容的。十七大報告的說法表明了反腐敗的態(tài)度和決心更加堅定。

　　報告強調(diào)“三個更加”向“制度反腐”傾斜

　　南都：在胡錦濤總書記的十七大報告中和十七大關(guān)于中央紀委工作報告的決議中，我們都能發(fā)現(xiàn)這樣的“三個更加”的字眼：“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設(shè)。”事實上，在胡錦濤“6·25講話”中就有了這樣的表述，這說明黨的反腐敗理論從“權(quán)力反腐”向“制度反腐”傾斜，從注意腐敗之“流”轉(zhuǎn)向腐敗之“源”。

　　謝鵬程：中央在治理腐敗問題上表示，要鏟除腐敗產(chǎn)生的土壤和條件，這個說法是比較科學的。我曾經(jīng)分別就腐敗的源頭、土壤和條件連續(xù)寫了三篇文章。我覺得，從實質(zhì)上來講，人一旦與他的利益及相關(guān)利益產(chǎn)生沖突，那就可能濫用職權(quán)，導致腐敗現(xiàn)象的滋生。腐敗的條件與監(jiān)督有關(guān)，與透明度有關(guān)。

　　李玉賦：我們的認識也在不斷深化。開始，我們比較注意企業(yè)和中介機構(gòu)之間，企業(yè)和企業(yè)之間的交易活動。后來，我們特別地注意到在這個過程中權(quán)力的干預，權(quán)力的介入。比如：要遏制住商業(yè)賄賂案件，必須控制住行政權(quán)力的行使。這個方面需要配套進行改革，通過體制機制的創(chuàng)新，逐步地從源頭上防止商業(yè)賄賂案件的發(fā)生。

　　南都：當前，一些領(lǐng)導干部或黨員的腐化墮落，僅僅是因為他們喪失了共產(chǎn)主義信仰嗎？

　　謝鵬程：如果一個人充滿了強烈的、真誠的共產(chǎn)主義信仰，他就不會濫用職權(quán)來為自己謀私，即使有利益沖突，他也不會用它牟利。

　　但現(xiàn)實生活中，很多人雖然有共產(chǎn)主義信仰，但是他們又經(jīng)常面對生活的困難，社會的誘惑，那么人性的弱點會暴露出來�？啃叛鰜矸锤瘜ι贁�(shù)人是管用的，但對大多數(shù)人來說，作用是有限的。信仰的問題是主觀的，很難去把握和評價，而且有些人還很會偽裝。

　　雖然我們黨培養(yǎng)干部，要求具有共產(chǎn)主義信仰，但我們評價的標準要客觀化。我們不能完全寄希望于信仰。十七大報告中，胡錦濤總書記提出，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，這才是有效的可持續(xù)的治理模式。

　　南都：胡錦濤總書記提出的“三個更加”，他們之間有什么關(guān)系？

　　任建明：“更加治本”和“更加預防”都強調(diào)預防。“更加注重制度建設(shè)”則包括兩個方面，一方面是制度預防，一方面是制度懲治。

　　預防和懲治都得靠制度。在十七大報告上強調(diào)，堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，決不姑息。怎樣去實施是重點。我們必須研究如何加快法治化進程。

　　李玉賦：要通過完善法律制度，建立有效的機制。審批行為的管理規(guī)范化與治理商業(yè)賄賂緊密結(jié)合在一起。我們所打擊的國家公務員腐敗案件絕大多數(shù)都是利用行政審批權(quán)，政治權(quán)力和經(jīng)濟利益掛鉤，公務員從中謀利。行政審批行為的規(guī)范，核心就是對行政權(quán)力的規(guī)范和制約。這一塊管不住，商業(yè)賄賂的問題就解決不了。

　　謝鵬程：我一直主張檢察機關(guān)在預防腐敗方面，應該處于輔助性的地位。檢察機關(guān)一般承擔社會責任，主要做的是輔助性和職能性的工作。對檢察機關(guān)來說，沒有法律規(guī)定，其權(quán)力運行沒有規(guī)范。假如國家進一步立法賦予檢察機關(guān)預防腐敗犯罪的權(quán)力，那么情況可能會好一些。

　　單單思想教育不可靠 預防腐敗須制約權(quán)力

　　南都：談到預防問題，思想教育、廉政文化建設(shè)也是預防呀？

　　任建明：思想教育、廉政文化建設(shè)可以通過改變?nèi)说膭訖C和價值態(tài)度起到預防作用。但這不可靠。預防腐敗最主要還得靠制度，從根本上形成權(quán)力制約，解決權(quán)力過度集中的問題。

　　比如，領(lǐng)導干部選拔任用上。盡管程序規(guī)定，但歸根結(jié)底還是“伯樂相馬”。

　　我們得強調(diào)從宏觀到微觀，包括公務員工資、薪酬制度改革，把各個政府機關(guān)執(zhí)行公務與部門利益的鏈條切斷。從深層次來說，部門權(quán)力和部門利益連結(jié)在一起，就會導致政府部門爭權(quán)奪利。

　　李玉賦：商業(yè)賄賂領(lǐng)域的自查自糾的工作，開展了一年。設(shè)計和安排的時候，我們已有充分的思想準備，不可能靠自查自糾來解決這些突出問題。我們最大的愿望就是通過自查自糾把底數(shù)摸清楚，把主要問題能梳理出來，一些突出的問題能夠初步得到解決。

　　尤其是觀念、理念上，我們能取得突破，通過自查自糾，認識到商業(yè)賄賂十分有害，是腐蝕劑，不是簡單的潤滑劑。

　　謝鵬程：比如：個案預防、行業(yè)預防和系統(tǒng)預防的工作都以我們的職能為基礎(chǔ)，如果要使它們做得更好的話，那么檢察機關(guān)還應該做一些犯罪研究工作，即每年對檢察機關(guān)查辦的一些案件進行統(tǒng)計分析，針對發(fā)案的原因、發(fā)案的環(huán)節(jié)進行綜合性的報告，向社會公開，給黨和國家有關(guān)部門做參考。

　　決策、執(zhí)行和監(jiān)督 三權(quán)制約尚未形成

　　南都：十七大報告中在談到加強反腐倡廉建設(shè)時，提出要“以完善懲治和預防腐敗體系為重點”，那么目前，這種“體系”的建設(shè)進度如何？

　　謝鵬程：我覺得仍處在初步形成的過程中，或者說是在探索的過程中。我國在探索一種新的結(jié)構(gòu)理論。

　　任建明：我們必須承認，我國現(xiàn)在處于從權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)型期。

　　無論是理論分析還是參考國際經(jīng)驗，制度反腐，或者說法治的道路是一個成功的基本模式。反腐的成功不可能靠權(quán)力反腐，僅僅靠領(lǐng)導的重視，是不行的。所以，只有依靠制度反腐才能使反腐工作成功。我們的反腐制度支撐還不到位，還不太完善。

　　未來我們應該加速轉(zhuǎn)型、徹底轉(zhuǎn)型，靠制度來反腐。這需要反腐機構(gòu)自身的改革。比如解決多個機構(gòu)職能重疊、效率不高問題。還需要從深層次進行體制改革，比如十七大報告提出的，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要相互制約。

　　南都：那么，這種“三權(quán)制約”具體來說如何運作呢？

　　謝鵬程：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)結(jié)構(gòu)的劃分與三權(quán)分立是不一樣的。我們講的是分工制約，是按照權(quán)力行使的階段和過程來劃分的。西方的三權(quán)分立把立法、行政和司法分開，強調(diào)各種權(quán)力相互制衡。我認為我國不能套用分權(quán)制衡的理論。

　　按照權(quán)力過程來劃分，并形成新的權(quán)力結(jié)構(gòu)是社會主義國家的一種探索，雖然歷史上出現(xiàn)諸多失誤，存在諸多問題，但是我們逐步在糾正，總體來說，它還是比較成功的。

　　任建明：目前來看，決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間的制約基本上還沒形成。

　　從黨的系統(tǒng)來看，我們的監(jiān)督機構(gòu)基本上處于雙重領(lǐng)導的體制，還沒有根本上的改變。過去幾年紀檢、監(jiān)察機構(gòu)在提高辦案的獨立性方面有了一些進展，但決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)之間還未形成制約架構(gòu)。監(jiān)督難、監(jiān)督疲軟的問題還有待于深化。

　　我們要走到這一步還要進行更深層次的政治體制改革。這種制約協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)和機制不是西方的權(quán)力制衡。但權(quán)力之間要具備制約的條件，各權(quán)力間必須要有相對的獨立性。

　　解決“一把手現(xiàn)象” 必須做到三權(quán)制約

　　南都：在腐敗問題上，“一把手現(xiàn)象”比較突出，黨在有效監(jiān)督“一把手”方面，有沒有什么新的舉措？

　　任建明：腐敗問題的“一把手”現(xiàn)象之所以很難解決，就因為它涉及到我們深層次的改革。如果決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以既相互制約又相互協(xié)調(diào)，就可以以此來規(guī)范，就不會存在這樣的問題。

　　比如，黨內(nèi)由雙重領(lǐng)導改為垂直領(lǐng)導或其他方式。比如，黨委和紀委獨立向代表大會負責，接受代表大會領(lǐng)導。代表大會更多地做決策、制定黨規(guī)黨紀；黨委執(zhí)行；紀委監(jiān)督。我國現(xiàn)在還缺乏形成這種制約的條件。

　　謝鵬程：實際生活中，檢察機關(guān)本身處于一定的級別上，不同級別的檢察機關(guān)處于不同的權(quán)力控制之下。首先，它要對人民代表大會負責，受其監(jiān)督，在當?shù)鼐鸵�受到政府、黨組織的制約。所以，現(xiàn)在要加強檢察一體化，在一定程度上可以排除一些干擾。總的來說，地方黨委、政府和人大都保證法律的實施，這是它們的基本職責，所以檢察機關(guān)執(zhí)行法律是沒有任何障礙的，對犯罪是不應該有任何姑息的。任何一個國家機關(guān)是不應該保護犯罪、姑息犯罪的。

　　重典治腐高薪養(yǎng)廉 都是有條件制約的

　　南都：社會上，有的人認為，治理腐敗問題應該用重典，也有的人認為，治理腐敗問題應該用高薪。如何看待這些說法？

　　謝鵬程：用重刑治理腐敗不是可持續(xù)的發(fā)展方式，也不符合法治的發(fā)展方向。法治社會要教育、要改造。用重典可能就會犧牲個人的一部分人權(quán)和司法公正。高薪養(yǎng)廉的措施是從積極的方面促進人們從廉。但是這是有條件制約的。包括國家財政條件的制約和一個社會的經(jīng)濟發(fā)展水平，以及與公民對公務員待遇的認可程度有關(guān)。

　　近些年來，出現(xiàn)了一些不正常的社會現(xiàn)象，一些優(yōu)秀人才都向公務員隊伍里擠。為什么呢？這可能是公務員在文明社會里面享有一些不應該享有的特權(quán)，也有可能是受到中國社會“官本位”思想的影響。在常態(tài)的社會，應該依靠法制懲治腐敗，公正地治理腐敗。

　　李玉賦：政府的作為要界定在合理的范圍內(nèi)。公民的自由空間不要去壓迫，不要去侵占。政府的職能要很好地發(fā)揮。在兩者之間，如果能找到一個平衡點、結(jié)合點，整個社會的發(fā)展就是和諧的，既是好的，又是快的。

　　南都：近年來，商業(yè)賄賂在一些領(lǐng)域、行業(yè)較為嚴重，成為反腐敗的重要內(nèi)容。

　　謝鵬程：源頭是利益沖突。職責和部門利益或是其他利益糾纏在一起，沒有分割開來就容易產(chǎn)生腐敗。有些部門還仍存在這個問題。比如，某些部門“以收定支”的財政體制就隱含著這種利益沖突。這就把它本身履行公職的權(quán)力和它的部門的利益聯(lián)系在一起。利益的沖突就導致了權(quán)力的濫用，這是今后中央要解決的一個重要問題。

　　李玉賦：解決這些問題，要推進體制改革，進一步完善治理商業(yè)賄賂的法律制度。

　　首先就要深入推進經(jīng)濟制度改革和行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進管理創(chuàng)新，完善對行政管理的監(jiān)督制約機制，規(guī)范權(quán)力運行，減少行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟活動的干預，防止官商勾結(jié)和權(quán)錢交易。但行政制度改革是一項長期的任務，政府職能的調(diào)整也不可能一步到位。尤其在管理創(chuàng)新方面，我們還會出臺新的舉措，加大工作力度，使政府的管理職能既能科學合理地界定，又能使政府管理在民主與法制的軌道上運行。

　　要切實使我們的政府處理好與市場、社會、企業(yè)、公民的四個關(guān)系。職能的調(diào)整，不是一味地取消行政審批項目或者轉(zhuǎn)到其他地方去，就達到改革的目的了。

　　成立預防腐敗機構(gòu) 只是一個必要條件

　　南都：近幾年，中央在全國各地實行巡視制度和派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一管理制度，以及述職述廉、談話和誡勉、黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢等制度。十七大召開前，國家級預防腐敗的專門機構(gòu)———國家預防腐敗局揭牌，這個機構(gòu)管用嗎？

　　任建明：從工作層面上講，這些措施和制度肯定是有一定的效果和意義的。但能否扭轉(zhuǎn)腐敗高發(fā)的趨勢？能否在未來一段時間內(nèi)決定反腐工作取得成功？預防腐敗局只是說明預防腐敗有一個專門機構(gòu)，可以做得更專業(yè)。但這只是一個必要條件，還不夠充分。

　　謝鵬程：這是突破現(xiàn)行體制的一種舉措。而且自去年以來，許多大案要案都是他們發(fā)現(xiàn)，并且查出來的，有一定的作用。但要完善這種制度，應該對權(quán)力的監(jiān)督和問責具體化。

　　根本性的有兩點：一個是民主，只有建立在民主的基礎(chǔ)上，這種監(jiān)督才可以持續(xù)。中國古代的監(jiān)督制度雖然比較完善，但因為它沒有建立在民主的基礎(chǔ)上，所以不可持續(xù)。另一個是以法制為基礎(chǔ)。必須通過法制的形式使權(quán)力在法律的規(guī)范化下運作。只有民主和法制相結(jié)合，這種監(jiān)督制度才能有效地克服腐敗。

　　南都：我們知道腐敗有成本，預防和治理腐敗問題也需要成本，如何看待后者的成本問題？

　　謝鵬程：大部分共產(chǎn)黨員是反腐敗的積極力量，不需要成本，而是貢獻。我們簡單計算一下，即每年發(fā)生的腐敗犯罪數(shù)量是多少？給國家造成多少損失。還有一個腐敗黑數(shù)。即還沒查出來的腐敗，這兩者加起來即腐敗的成本。如果預防工作支付的成本比它高，那么說明預防工作的效率不高，比它低，則反之。關(guān)鍵在于降低成本的一個因素，是增強黨內(nèi)民主，發(fā)揚黨內(nèi)民主，減少執(zhí)行的腐敗，以黨內(nèi)民主帶動社會民主。

　　南都：那么，從反腐的角度看，政府權(quán)力是應該強化還是弱化？

　　李玉賦：從政府管理的層面來說，該強化的要強化。也就是說，間接的、動態(tài)的管理職能，尤其是在社會管理和公共服務方面，需要強化。這是我們的弱點，不到位的地方很多，需要補位的地方很多。該弱化的要弱化。這就是說，直接地對微觀活動的干預，要弱化。我們管了一些不應該管也管不好的事。這實際上使市場經(jīng)濟本身的作用不能很好地發(fā)揮，也容易導致腐敗行為的發(fā)生。權(quán)錢交易也就很容易在這個過程中發(fā)生。該轉(zhuǎn)化的要轉(zhuǎn)化。有些不應該由政府管的，比如說資質(zhì)的問題、標準的問題，可以由中介機構(gòu)、社會組織來做。當然，這里有個培育和發(fā)展的過程。這個需要經(jīng)營，也需要完善。

　　前段時間，國務院常務會議已經(jīng)通過了國務院審改辦提出的方案。這個方案是對涉及68個國務院部門的195項審批項目進行取消和處理。這些審批項目有的關(guān)系到國計民生，有的關(guān)系到國家的安全、公共安全，有的關(guān)系到企業(yè)公民個人的切身利益，更多地涉及到我們政府機構(gòu)，我們各個部門的職能定位、利益調(diào)整、權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　這是一件大事，國務院非常重視。公布以后，我們相信在政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域方面，都將產(chǎn)生比較好的影響。

　　確保權(quán)力“正確行使” 先要權(quán)力“陽光運行”

　　南都：胡錦濤在報告中說：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行�！边@里，“陽光”成了“正確”的必要條件。

　　任建明：關(guān)于官方的信息公開，我國還沒有正式的法律制度。國務院的信息公開條例到明年5月1日實行。那么黨務公開的問題，還有國務院的行政事務公開的問題，則任重而道遠。此外，還有輿論獨立獲取信息的權(quán)力等等。

　　南都：十七大報告說，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的，為什么呢？

　　任建明：這些年來，從腐敗的性質(zhì)和腐敗的程度來講，腐敗還在蔓延。我們的社會對腐敗的容忍度在不斷上升。以前，我們對消極腐敗現(xiàn)象和不正之風非常關(guān)注。比如公款消費、公款旅游、公車私用等等。而現(xiàn)在腐敗現(xiàn)象比以前嚴重多了。

　　腐敗和反腐敗是兩種力量的較量和交鋒�？陀^上，我們一直未能扭轉(zhuǎn)腐敗高發(fā)之勢，而我們的標準也在不斷降低。雖然在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)許多問題，但我們沒有別的選擇。我們現(xiàn)在必須靠制度反腐。依靠法律、制度是我們反腐的方向。所以一定要加快轉(zhuǎn)型，徹底轉(zhuǎn)型。

　　謝鵬程：這些年來，我們對腐敗的容忍度越來越大了，底線越來越低。這個現(xiàn)象恰恰與黨執(zhí)政發(fā)展的要求是背道而馳的。十七大提出的“水火不容”就說明我們黨對腐敗的容忍度進一步降低。我們黨對腐敗的容忍度應該越來越低，越來越廉潔，這才是一個正常的狀態(tài)。（記者 陳實 虞偉 毛韻心 譚麗玲 ）

　　“三權(quán)制約”

　　要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。

　　—————十七大報告

　　“三個更加”

　　堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設(shè)，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。

　　—————十七大報告