提要

　　近幾年我國(guó)公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)顯示，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量未有好轉(zhuǎn)，破壞海洋環(huán)境的違法案件年年遞增，其中不乏給海洋環(huán)境造成重大影響的案件，但至今還沒(méi)有一起被依法移送到司法部門(mén)給予刑事制裁的

　　每年向海洋傾倒堿渣十萬(wàn)噸卻只能罰款19萬(wàn)元

　　最近，中國(guó)海監(jiān)南海總隊(duì)發(fā)現(xiàn)，廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運(yùn)輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產(chǎn)的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。據(jù)調(diào)查，該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運(yùn)載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬(wàn)噸。盡管這是一起明知故犯的嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但南�？傟�(duì)卻只能依照海洋環(huán)境保護(hù)法第七十三條的規(guī)定，對(duì)南方制堿公司處以19萬(wàn)元的罰款。

　　“堿渣倒入海水中可導(dǎo)致傾倒區(qū)海洋動(dòng)植物全部死亡，且使海洋環(huán)境長(zhǎng)時(shí)間難以恢復(fù)，對(duì)海洋環(huán)境的破壞十分嚴(yán)重，因此，這樣的行政處罰顯然太輕了。”但之所以作出這樣的處罰，海洋行政執(zhí)法部門(mén)也有其自身的無(wú)奈�！氨M管我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都針對(duì)海洋環(huán)境污染事故設(shè)置了刑事責(zé)任條款，我們認(rèn)為也應(yīng)該給予更嚴(yán)厲的處罰，但國(guó)家目前卻沒(méi)有制訂配套的程序，行政執(zhí)法部門(mén)與刑事司法部門(mén)之間在案件的移送與交接上存在許多障礙，導(dǎo)致實(shí)體法形同虛設(shè)�！眹�(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)督導(dǎo)處副處長(zhǎng)宋霞接受記者采訪時(shí)如是說(shuō)。

　　目前行政處罰幾乎是打擊海洋違法行為的唯一手段

　　宋霞告訴記者，目前我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)違法者設(shè)計(jì)了民事、行政和刑事三種法律責(zé)任形式。但實(shí)踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一懲罰違法行為的手段。

　　近年來(lái)，從我國(guó)每年公布的海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)看，無(wú)一例外都是“令人堪憂”的消息。2002年至2006年的五年間，我國(guó)全海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積約占我國(guó)近岸海域總面積的55%，近岸約25%的海域水質(zhì)處于中度污染和嚴(yán)重污染狀態(tài)，大部分海域都處于亞健康狀態(tài)。而造成我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量不佳的原因，除了陸源污染外，就是一些非法海洋工程項(xiàng)目、海洋傾廢和破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年至2006年，中國(guó)海監(jiān)依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法和海洋傾廢管理?xiàng)l例、海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例等法律、法規(guī)，開(kāi)展了一系列海洋環(huán)境執(zhí)法工作，共依法作出相關(guān)的行政處罰1383件，但這上千宗案件中沒(méi)有一件被移交刑事處罰。

　　“這與我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律制度上的欠缺有很大關(guān)系�！彼蜗颊f(shuō)。

　　海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏可操作性

　　據(jù)了解，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后加入了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等近20個(gè)有關(guān)海洋污染防治和海洋生態(tài)保護(hù)方面的國(guó)際公約，在國(guó)內(nèi)我們也制定了多部海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，可以說(shuō)，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)的立法上已經(jīng)給予了足夠的重視，但這些法律法規(guī)過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的實(shí)施細(xì)則，可操作性不強(qiáng)。

　　海洋環(huán)境保護(hù)法第91條規(guī)定，對(duì)造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，可依法追究刑事責(zé)任。海洋工程條例第50條、第52條也分別規(guī)定，對(duì)圍填海工程中使用非環(huán)保填充材料和海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)中違法排放從而造成海洋環(huán)境污染事故，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可追究刑事責(zé)任。

　　我國(guó)刑法有相當(dāng)數(shù)量的犯罪行為是以構(gòu)成行政違法為前提的。如，與海洋環(huán)境保護(hù)法相對(duì)應(yīng)的，刑法第338條規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

　　“但是在實(shí)踐中，何為‘重大事故’、‘重大損失’、‘嚴(yán)重后果’？這些模糊的、不具有現(xiàn)實(shí)操作性的犯罪構(gòu)成量化標(biāo)準(zhǔn)，主觀性強(qiáng)，在目前海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中都缺乏切實(shí)明確的內(nèi)容，使得我們執(zhí)法者在實(shí)際辦案中無(wú)法參照�！彼蜗紵o(wú)奈地說(shuō)。

　　而我國(guó)刑法第13條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大的不認(rèn)為是犯罪�？梢�(jiàn)，認(rèn)定某一違法行為的危害性是否達(dá)到犯罪的程度，是區(qū)分行為性質(zhì)是行政違法還是刑事犯罪的關(guān)鍵。

　　行政執(zhí)法與刑事司法缺少銜接

　　行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過(guò)程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過(guò)程中分離出來(lái)，自然過(guò)渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制。

　　與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來(lái)源取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，刑事司法部門(mén)無(wú)權(quán)第一時(shí)間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來(lái)源必須通過(guò)行政執(zhí)法部門(mén)的移送。

　　國(guó)務(wù)院2001年7月9日公布施行的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。”

　　目前，我國(guó)海關(guān)、環(huán)保、水利、國(guó)土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門(mén)，在行政執(zhí)法過(guò)程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動(dòng)植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門(mén)就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見(jiàn)，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨(dú)或聯(lián)合解釋的形式予以明確。

　　但目前，海洋行政執(zhí)法部門(mén)與司法部門(mén)還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。因此，盡管海洋部門(mén)查處了不少嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒(méi)有相關(guān)的移交程序。

　　專家建議海洋環(huán)境保護(hù)需實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變

　　“如果沒(méi)有刑法的最后屏障作用，行政法律法規(guī)在具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為面前就會(huì)顯得束手無(wú)策，違法行為就容易泛濫滋生，行政法律規(guī)范的規(guī)制力與權(quán)威性就會(huì)大打折扣�！彼蜗忌钣畜w會(huì)地說(shuō)，中國(guó)海監(jiān)近幾年的“海盾”行動(dòng)，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200%。但無(wú)一例外都只是進(jìn)行了行政處罰。成倍增長(zhǎng)的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴(yán)懲不無(wú)關(guān)系。

　　中國(guó)海洋學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王曙光曾表示，從整體上看，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則之類的法律法規(guī)。

　　有關(guān)專家還建議，要實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)立法上的協(xié)調(diào)和銜接。

　　為幫助海洋執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)犯罪，正確運(yùn)用行政處罰和刑事處罰手段，對(duì)違法行為進(jìn)行必要的懲治，就要以海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄范圍為基礎(chǔ)，對(duì)海洋行政法律、法規(guī)與目前的刑法進(jìn)行比照和分析，將海洋部門(mén)在行政執(zhí)法中可能遇到的犯罪情況以及相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行梳理，明確罪與非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民檢察院予以解釋，規(guī)定犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)等。

　　記者 蔡巖紅