“就行政訴訟指定管轄、異地審理，最高人民法院將作出具體規(guī)定，行政訴訟異地管轄相關(guān)司法解釋將在今年下半年出臺(tái)�！痹谇安痪谜匍_(kāi)的全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)座談會(huì)上，最高人民法院明確提出了改革行政訴訟管轄制度的任務(wù)。

　　這項(xiàng)改革是在怎樣的背景下提出來(lái)的？從個(gè)別法院的悄然試水到最高法院明確提出改革行政訴訟管轄制度，其間又有怎樣的歷程？近日，記者對(duì)此進(jìn)行了深入調(diào)查。

　　緣起一

　　由于地方法院的人、財(cái)、物諸方面都依賴(lài)于本地同級(jí)政府，造成了“民告官”案立案難、審理難、執(zhí)行難

　　“哪敢告官啊，以后還得受他們管呢�！辈稍L中，一家服裝公司的孫老板感嘆道。

　　“就算起訴到法院也沒(méi)用，民哪告得過(guò)官��？”高先生對(duì)交警給出的處罰很不滿，總覺(jué)得交警的處罰是不對(duì)的，但他覺(jué)得自己只是一介草民，即使起訴，也不一定能夠勝訴。想來(lái)想去，還是作罷。

　　當(dāng)事人訴權(quán)行使保障不充分。當(dāng)事人訴權(quán)意識(shí)不足，對(duì)行政訴訟顧慮重重，即便自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)損害，也不愿起訴。江蘇省響水縣人民法院法官李富金一針見(jiàn)血地指出問(wèn)題所在。

　　而法院也陷入了困局�？h法院審不了縣政府當(dāng)被告的案子。“由于地方法院的人、財(cái)、物諸方面都依賴(lài)于本地同級(jí)政府，在審理當(dāng)?shù)卣�府為被告的行政案件時(shí)，法院難免存有顧慮。這也造成了立案難、審理難和執(zhí)行難在行政審判工作中相對(duì)突出�！闭憬�省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)應(yīng)勇在接受記者采訪時(shí)明確指出。

　　部門(mén)保護(hù)和地方干擾，是長(zhǎng)期以來(lái)困擾人民法院行政審判工作的重要因素。束縛行政案件受理的“土政策”，給行政案件受理定框框、劃范圍的情況在一些地方依然存在。

　　被形象地稱(chēng)為“民告官”的行政訴訟，長(zhǎng)期以來(lái)存在“三難”，即告狀難、審理難、執(zhí)行難。行政訴訟舉步維艱，該從哪里突破？

　　緣起二

　　開(kāi)庭前，市長(zhǎng)打電話把法院院長(zhǎng)找去，數(shù)落一頓后把傳票扔給院長(zhǎng)說(shuō)：拿回去———胡鬧

　　2002年7月，一場(chǎng)有關(guān)破解“民告官”難題的改革在浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院悄無(wú)聲息地進(jìn)行著。

　　“當(dāng)時(shí)我們都擔(dān)心，萬(wàn)一搞不好怎么辦？”時(shí)過(guò)五年，談起當(dāng)時(shí)的情景，曾經(jīng)擔(dān)任臺(tái)州中院行政審判庭庭長(zhǎng)的陳崇冠還是那樣的興奮。

　　陳崇冠給記者舉了個(gè)例子，有一個(gè)行政案件牽涉到某行政單位。開(kāi)庭前，市長(zhǎng)打電話把基層法院院長(zhǎng)找去，數(shù)落一頓后把傳票扔給院長(zhǎng)說(shuō)：拿回去———胡鬧！

　　正是這個(gè)例子促使陳崇冠下定決心，要通過(guò)異地管轄為法官減壓，讓法官在沒(méi)有壓力的情況下公正辦案。

　　破局一

　　異地審判，法官審案的時(shí)候就不用瞻前顧后了

　　2002年6月，陳崇冠召集9個(gè)基層法院行政審判庭庭長(zhǎng)開(kāi)會(huì)。會(huì)上明確基層法院將當(dāng)?shù)卣�府為被告的案件和原告、第三人�?0人以上的集團(tuán)訴訟案件，作為重大、復(fù)雜案件，交由異地基層法院審判。由原告直接向中院起訴，中院審查后，認(rèn)為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外的基層法院審判的裁定。一個(gè)月后，一場(chǎng)行政訴訟案件的異地交叉管轄改革在臺(tái)州中院?jiǎn)��?dòng)。

　　2002年8月16日，五家企業(yè)404名職工為養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題狀告溫嶺市政府。臺(tái)州市中級(jí)人民法院受理后，指定由臺(tái)州市路橋區(qū)人民法院審理。

　　溫嶺市政府下文件要求將溫嶺市五家企業(yè)四百多名職工一次性從“社�！蓖顺鰜�(lái)，納入城市居民最低生活保障的范圍。溫嶺市社保局根據(jù)政府的文件精神，停止了幾百名職工享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。案子開(kāi)庭審理那天，原告方來(lái)了一百多人，庭里只能坐下三十幾個(gè)人，大部分站在庭外。市長(zhǎng)也來(lái)了。經(jīng)法庭審理，溫嶺市政府接納了法庭的建議，變更原行政行為。幾百名職工的問(wèn)題得到了解決。案子以原告撤訴了結(jié)。

　　審理該案的原路橋區(qū)法院行政審判庭汪庭長(zhǎng)知道，這個(gè)案子如果不是異地審判，在溫嶺審，結(jié)果將很難預(yù)料。把溫嶺的案子拿到路橋來(lái)審，法官審案的時(shí)候就不用瞻前顧后了。

　　破局二

　　實(shí)行異地管轄，使群眾對(duì)法院信任度增強(qiáng)的同時(shí)還促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政

　　溫嶺市法制辦柯主任也深有體會(huì)，實(shí)行異地管轄，使群眾對(duì)法院信任度增強(qiáng)的同時(shí)還促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，因?yàn)榉ㄔ骸安缓弥v話了”。

　　一年后，臺(tái)州中院統(tǒng)計(jì)，2002年7月至2003年6月，一審審結(jié)被告為縣級(jí)政府的行政案件72件，政府?dāng)≡V45件，敗訴率62.5%。而此前一年，臺(tái)州市一審審結(jié)同類(lèi)案件107件，政府?dāng)≡V14件，敗訴率為13.1%。

　　這份數(shù)據(jù)引起了浙江省高院的重視。

　　浙江省高院隨即組織了一個(gè)調(diào)研小組，在臺(tái)州，他們開(kāi)了數(shù)十次研討會(huì)，走訪了法官、政府官員和有關(guān)案件原告，得出的結(jié)論是：這個(gè)數(shù)字沒(méi)有水分。

　　2004年3月，浙江省高院將異地管轄制度在全省推廣，規(guī)定被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，原告人數(shù)為10人以上社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件，由中級(jí)人民法院作為一審法院，或者由中院移交、指定其他基層法院審理。

　　新問(wèn)題

　　由于就近指定管轄法院相對(duì)固定，出現(xiàn)了兩地政府互為“支持”的情況

　　隨著改革的深入，和陳崇冠一樣的法官們發(fā)現(xiàn)，為方便原告訴訟，通常就近指定異地法院管轄，但由于相對(duì)固定，出現(xiàn)了兩地政府互為“支持”的情況。

　　不少原告對(duì)縣級(jí)以上政府為被告和重大集團(tuán)訴訟案件之外的其他案件也要求異地審判；另外也有一些原告抱怨案件因異地審理而帶來(lái)訴訟不便。

　　由于僅對(duì)被告為縣級(jí)以上人民政府和重大集團(tuán)訴訟案件實(shí)行異地管轄，實(shí)行改革以來(lái)到2005年底，行政訴訟異地管轄案件僅占整個(gè)臺(tái)州市一審行政訴訟案件17%。

　　問(wèn)題出來(lái)了，是就此止步，還是破冰前行？行政訴訟異地管轄路在何方？

　　再破解

　　管轄范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告選擇權(quán)，準(zhǔn)許原告在起訴時(shí)既可以選擇當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌�，也可以�?qǐng)求中院自行審理或由中院移交異地法院審理

　　2006年4月，臺(tái)州市中院第一次對(duì)行政案件異地交叉管轄下發(fā)正式文件，文件將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告是否要求異地管轄的選擇權(quán)，準(zhǔn)許原告在起訴時(shí)既可以選擇當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌�，也可以�?qǐng)求中院自行審理或由中院移交異地法院審理。

　　臺(tái)州中院院長(zhǎng)丁鏵說(shuō)，這樣的規(guī)定更細(xì)致，是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的尊重，對(duì)地域面積廣闊的省份，這樣的規(guī)定更具實(shí)用性。

　　各地經(jīng)驗(yàn)

　　行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也相繼生根發(fā)芽

　　與此同時(shí)，行政訴訟異地管轄制度在上海、江蘇、河南等地也生根發(fā)芽了。為預(yù)防和抵制不當(dāng)干預(yù)行政審判的現(xiàn)象，2005年11月，江蘇省法院系統(tǒng)制定了《關(guān)于行政訴訟案件管轄若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》，加大指定管轄、移送管轄的力度，推廣交叉管轄和異地管轄，進(jìn)一步暢通全省行政案件立案渠道。

　　近年來(lái)，為了減少基層人民法院行政審判的壓力，上海市法院系統(tǒng)對(duì)以區(qū)、縣級(jí)人民政府為被告的行政案件，如果有管轄權(quán)的基層人民法院覺(jué)得不適合審理，或者審理有難度的，可以由中級(jí)人民法院管轄審理，即實(shí)行提級(jí)管轄，中級(jí)人民法院可自行審理，也可指定其轄區(qū)內(nèi)的其他法院審理。

　　甘肅省酒泉市中級(jí)人民法院從2003年開(kāi)始，創(chuàng)建了行政訴訟個(gè)案異地管轄制度，對(duì)被告是本地政府、案件屬于本地集團(tuán)訴訟、會(huì)在本地產(chǎn)生較大影響的實(shí)行異地管轄。

　　權(quán)威觀點(diǎn)

　　行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個(gè)有效的訴權(quán)保護(hù)，克服地方和部門(mén)保護(hù)主義

　　最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)趙大光認(rèn)為，行政訴訟異地管轄這一新舉措將在更大程度上給公民提供一個(gè)有效的訴權(quán)保護(hù)。被公眾形象地稱(chēng)為“民告官”的行政審判，將通過(guò)異地審理的方式，克服地方和部門(mén)保護(hù)主義。

　　“異地審理確實(shí)是有利于減少行政干擾，可是會(huì)不會(huì)增加有關(guān)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)呢？”記者問(wèn)。

　　“在研究起草司法解釋的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)考慮到這個(gè)問(wèn)題了。”趙大光告訴記者。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為，行政訴訟異地管轄有利于解決行政權(quán)力干預(yù)司法的問(wèn)題，但要明確哪些案件、符合什么樣的條件才適用異地管轄，也就是得有一定界限。

　　如何平衡？趙大光談到他們的設(shè)想。首先，要盡可能地就近指定管轄，不能指定太遠(yuǎn)的法院，要考慮到方便當(dāng)事人訴訟。其次，目前我國(guó)的交通條件已經(jīng)有了較大改善，縣與縣之間，甚至市與市之間的交通，多數(shù)地方還是很便利的，不會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)太多的負(fù)擔(dān)和麻煩。還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，那就是價(jià)值的衡量問(wèn)題，是把當(dāng)事人方便訴訟放在首位，還是把保證案件的公正審理放在首位。

　　2006年底，最高人民法院專(zhuān)門(mén)在臺(tái)州市召開(kāi)起草行政案件管轄問(wèn)題司法解釋的研討會(huì)，“臺(tái)州模式”為最高法院研究制定相關(guān)的司法解釋提供了有益的借鑒。

　　在今年3月召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議上，最高人民法院對(duì)一些地方法院探索指定管轄、提級(jí)審理的做法予以肯定。最高人民法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)認(rèn)為，通過(guò)行政案件管轄制度的改革，以較小的代價(jià)，來(lái)解決長(zhǎng)期困擾行政審判問(wèn)題，保證人民法院公正審判。

　　今年7月全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)座談會(huì)上，最高人民法院副院長(zhǎng)奚曉明表示，最高人民法院已經(jīng)起草了《關(guān)于行政訴訟管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，并征求了相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，將提交審判委員會(huì)討論。

　　至此，一場(chǎng)圍繞行政訴訟管轄的改革即將破繭成蝶。（記者 袁定波）