近年來，我國(guó)開始大力整頓開發(fā)區(qū)，從數(shù)量和規(guī)模上壓縮了不少有名無實(shí)的開發(fā)區(qū)�？捎浾呷涨暗疥兾鳌⒏拭C、新疆、寧夏和內(nèi)蒙古等西部省區(qū)采訪時(shí)了解到，部分地方在發(fā)展工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)依然存在跑馬圈地的行為，甚至有許多貧困市縣在申請(qǐng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)之后，出現(xiàn)了效益低下、土地大量閑置的現(xiàn)象。
西部盛行開發(fā)風(fēng)
記者日前到新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)擁有21.6萬人的縣城雖然響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模清理整頓，將原來的七個(gè)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)整合成為天山紡織工業(yè)園區(qū)、幸福工業(yè)園區(qū)、油氣工業(yè)園區(qū)和南山煤電工業(yè)園區(qū)等四大工業(yè)園區(qū)，可依然占地67平方公里。如今，在西部與呼圖壁縣相似的地方還有很多。
寧夏銀川市下轄三區(qū)兩縣一市，每個(gè)縣、區(qū)、市都建有一個(gè)工業(yè)園或開發(fā)區(qū)；廣西南寧市有八個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)；西安市僅一個(gè)高新區(qū)就占地35平方公里，預(yù)計(jì)在十一五期間將完成65平方公里的開發(fā)建設(shè)。
不僅如此，即使在號(hào)稱苦甲天下的三西地區(qū)，甘肅省定西市和寧夏固原市也不斷成立開發(fā)區(qū)。2001年，定西市政府千方百計(jì)爭(zhēng)取到一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園的建設(shè)批文，最初規(guī)劃占地總面積36萬畝，其中核心區(qū)占地一萬畝，目前的核心區(qū)實(shí)際占地4200多畝，其中征用農(nóng)民的耕地3139畝；固原市先后成立了兩個(gè)開發(fā)區(qū)，其中一個(gè)也是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。
西安交通大學(xué)的楊東朗教授和寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授劉雙萍認(rèn)為，盡管西部地區(qū)擁有豐富的土地和煤、油、天然氣等資源，但是各地不管有沒有條件均想通過開發(fā)區(qū)招商引資發(fā)展工業(yè)，比如陜西和寧夏是每個(gè)市縣至少有一個(gè)開發(fā)區(qū)，多的有四五個(gè)國(guó)家、省甚至地市級(jí)的開發(fā)區(qū)，長(zhǎng)此以往，只能造成大量的重復(fù)建設(shè)以及大量的閑置土地。
盲目開發(fā)大打價(jià)格戰(zhàn)
據(jù)記者調(diào)查了解，建設(shè)開發(fā)區(qū)的初衷是為了形成產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的積聚效應(yīng)，但是目前西部許多開發(fā)區(qū)為了招商引資，對(duì)于前來投資的企業(yè)是來者不拒，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展埋下五大隱患。
首先是大量土地被閑置。據(jù)記者調(diào)查了解，定西國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園最初規(guī)劃占地總面積36萬畝，其中核心區(qū)占地一萬畝，如果全部被征用其后果不堪設(shè)想，如今連核心區(qū)的4200多畝土地都很難充分利用，許多已經(jīng)撂荒了。
園區(qū)管理委員會(huì)副主任王勇說，原本想建設(shè)一個(gè)集生產(chǎn)示范、科技開發(fā)、觀光旅游等為一體的高科技旱作高效農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，可受資金、技術(shù)和管理水平等因素的影響，目前多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)普遍不景氣，原來建設(shè)好的300多個(gè)大棚因質(zhì)量和效益問題，現(xiàn)在不得不被推倒。記者了解到，與定西國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園相類似，呼圖壁縣的四大工業(yè)園區(qū)占地67平方公里，可吸引企業(yè)不過百家，其年產(chǎn)值不過10億元，勢(shì)必造成大量土地浪費(fèi)。
其次，由于開發(fā)區(qū)企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)關(guān)聯(lián)度不高，產(chǎn)業(yè)鏈也不完整，難以發(fā)揮積聚效應(yīng)。目前，西部各工業(yè)園區(qū)的招商引資主要依靠?jī)?yōu)惠政策，而園區(qū)之間的政策又相差無幾，導(dǎo)致園區(qū)之間在招商引資上惡性競(jìng)爭(zhēng)，互相壓低土地價(jià)格，增加優(yōu)惠政策，使進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)專業(yè)種類龐雜，園區(qū)內(nèi)無法形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈，而園區(qū)沒有有效的產(chǎn)業(yè)鏈條，反過來又增加了招商引資工作的難度，使園區(qū)難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)，形成惡性循環(huán)。許多開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)“有山無峰”的狀況長(zhǎng)期得不到改善，在全國(guó)有影響力和知名度、對(duì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)的大企業(yè)和大項(xiàng)目還比較少。
陜西楊凌國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)示范區(qū)的問題更突出。2005年底在示范區(qū)注冊(cè)登記的企業(yè)已達(dá)到807家，但從規(guī)模上看，楊凌的企業(yè)幾乎全都是中小企業(yè)，且微型企業(yè)居多，正常經(jīng)營(yíng)的企業(yè)只占一成多。與此同時(shí)，在不同的開發(fā)區(qū)之間卻因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)分工不明確，產(chǎn)業(yè)布局不合理，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同風(fēng)險(xiǎn)，不僅浪費(fèi)資源而且難以形成持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。
第三，園區(qū)互相之間大打價(jià)格戰(zhàn)，以至于引來無數(shù)高耗能企業(yè)甚至污染企業(yè)。由于行政區(qū)劃的影響，各行政區(qū)域政府將從區(qū)域外部流入的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)算作招商引資，從而導(dǎo)致各個(gè)園區(qū)之間互挖墻腳的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這不但增加了企業(yè)的流動(dòng)性，而且提高了招商成本，降低了效率。擁有六個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)的銀川市由于各個(gè)開發(fā)區(qū)的區(qū)位相同，引資競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。賀蘭縣的一位宣傳部門領(lǐng)導(dǎo)坦承，除了提高服務(wù)水平外，更多的只能從稅收、土地等方面提供更優(yōu)惠的政策來吸引客商。
據(jù)了解，近兩年，寧夏和內(nèi)蒙古由于大力發(fā)展電力行業(yè)，導(dǎo)致兩省區(qū)電力供求關(guān)系發(fā)生變化，個(gè)別地方的開發(fā)區(qū)為了招商引資，置國(guó)家限制高耗產(chǎn)業(yè)的政策于不顧，還決定扶持高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古烏蘭察布市政府為了扶持工業(yè)園區(qū)的企業(yè)還向外做出四項(xiàng)承諾：全市各行政部門對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行“零費(fèi)制”；將增值稅留給地方的25%返還給企業(yè)；從市級(jí)財(cái)政拿出專項(xiàng)資金對(duì)高耗能企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，高耗能企業(yè)生產(chǎn)用電每千瓦時(shí)補(bǔ)貼二三厘；出臺(tái)交通特許政策，要求市內(nèi)所有的公路限載點(diǎn)對(duì)高載能企業(yè)的原輔材料運(yùn)進(jìn)、產(chǎn)品運(yùn)出一律放行。
第四，效益低下。一方面表現(xiàn)在園區(qū)單位土地面積的產(chǎn)出率比較低。即使在西部發(fā)展比較好的南寧市高新區(qū)，2004年，以22平方公里的土地面積創(chuàng)造出3.3億元的財(cái)政收入。而同一年，蘇州(中國(guó)—新加坡)工業(yè)園區(qū)70平方公里的土地創(chuàng)造的財(cái)政收入達(dá)到29億元。定西國(guó)家級(jí)科技園區(qū)2005年銷售收入僅有3000多萬元，對(duì)于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政貢獻(xiàn)幾乎可以忽略不計(jì)。另一方面，單位投資的勞動(dòng)力吸納率低。呼圖壁縣工業(yè)園區(qū)總面積67平方公里，2005年固定資產(chǎn)投資6000萬元，僅吸引了上千個(gè)就業(yè)人員；2004年南寧六景工業(yè)園的固定資產(chǎn)投資額為9145萬元，可從業(yè)人員卻只有327人。
第五，由于園區(qū)管理體制和市場(chǎng)機(jī)制等方面存在問題，工業(yè)園區(qū)建設(shè)所需要的各種制度環(huán)境和技術(shù)條件還不能得到滿足，使得工業(yè)園區(qū)的建設(shè)存在很多風(fēng)險(xiǎn)。目前，西部各省區(qū)對(duì)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)投入了較大的熱情，各區(qū)縣紛紛制定相應(yīng)的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，提供或留出大面積的規(guī)劃用地，并出臺(tái)了土地、稅收、用人等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。工業(yè)園區(qū)建設(shè)階段涉及的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)、大量的資金投入，在園區(qū)管理者對(duì)未來的樂觀預(yù)期下都大刀闊斧地進(jìn)行著。但是工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素的變化而給工程項(xiàng)目建設(shè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括土地費(fèi)用、稅收政策、資金籌集、工期變化等因素，是在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃之初缺乏考慮的。于是，多數(shù)園區(qū)都存在由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入量大、回收周期長(zhǎng)、土地補(bǔ)償款和財(cái)政收入的增幅暫時(shí)趕不上銀行利息增長(zhǎng)，園區(qū)負(fù)債經(jīng)營(yíng)構(gòu)成了園區(qū)建設(shè)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，記者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，西部許多進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)也因經(jīng)營(yíng)不景氣而負(fù)債累累，結(jié)果給這些企業(yè)貸款的銀行因此背上了沉重的“包袱”。定西金成食用菌開發(fā)公司使用國(guó)家各類扶貧貸款470萬元培育食用菌，可是從建廠到現(xiàn)在根本沒有生產(chǎn)出食用菌，而今僅靠出租門面、院內(nèi)種一些玉米維持現(xiàn)狀，僅欠銀行貸款利息就達(dá)52.5萬元；個(gè)體業(yè)主趙平祿貸款10萬元建大棚養(yǎng)蝎子，后因市場(chǎng)行情變化，加之養(yǎng)殖技術(shù)不過關(guān)而放棄養(yǎng)殖，背負(fù)40多萬元債務(wù)后拆除大棚，依靠在城區(qū)收購破爛來維持生活……
競(jìng)演“優(yōu)惠政策大賽”
西安石油大學(xué)的曾昭寧教授說，西部的開發(fā)區(qū)目前普遍存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)平臺(tái)窄小，市場(chǎng)配置資源的能力不夠強(qiáng)，企業(yè)間的相互聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱，產(chǎn)業(yè)集群僅有雛形而不夠強(qiáng)大的現(xiàn)象�？墒歉鏖_發(fā)區(qū)依然不斷上演“優(yōu)惠政策大賽”，其背后是在財(cái)稅損失、土地濫用、環(huán)境污染等方面付出越來越多的“隱性代價(jià)”。如果一味強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)的招商引資和建設(shè)，而不是更多的從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮發(fā)展開發(fā)區(qū)自身的特色，可能會(huì)導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)區(qū)沒有競(jìng)爭(zhēng)力，甚至可能成為當(dāng)?shù)卣摹盃C手山芋”。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)末，為了獲取國(guó)家更多的資金支持，西部各地紛紛上馬科技園、工業(yè)園和開發(fā)區(qū)，一些貧困地區(qū)沒有考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源、環(huán)境和人才缺乏，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，盲目夸大預(yù)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，爭(zhēng)搶科技園區(qū)的名額，僅“三西”地區(qū)的定西市安定區(qū)境內(nèi)就有兩個(gè)園區(qū)，寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)境內(nèi)也爭(zhēng)建了兩個(gè)園區(qū)，而且兩地均搶到了“國(guó)家級(jí)園區(qū)”。
寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授劉雙萍說，這些園區(qū)建成后，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是否會(huì)出現(xiàn)預(yù)期增長(zhǎng)都很難估計(jì)。由于園區(qū)的設(shè)計(jì)、論證、施工單位往往都并非園區(qū)建成后的最終受益者，而只是建設(shè)園區(qū)的受益者，因此在論證園區(qū)的可行性時(shí)，考慮得更多的，往往是園區(qū)能不能建成，如何建成，而不是園區(qū)建成后能否引來企業(yè)，園區(qū)在經(jīng)濟(jì)上有無合理性。
曾昭寧教授和楊東朗教授指出，中央對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制定了“堅(jiān)持面向市場(chǎng)，堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持充分尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而個(gè)別“政績(jī)工程”催生的示范園區(qū)顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入。今后，西部地區(qū)建設(shè)開發(fā)區(qū)，最好明確園區(qū)定位，因地制宜、量力而行，從主要依靠引進(jìn)勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)轉(zhuǎn)向大力引進(jìn)、聚集創(chuàng)新資源和要素，逐步培育產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相關(guān)和支援性產(chǎn)業(yè)，提高園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。（武勇 毛海峰 鄧華寧）
