9月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法修訂案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)。會(huì)議決定，《草案》經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
同一天，亞洲審計(jì)組織第35次理事會(huì)在昆明舉行。在會(huì)上，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華表示，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣芾恚钱?dāng)?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。國(guó)家審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)分別由國(guó)務(wù)院和各地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)署僅對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
“總體上說(shuō)，這次修訂工作的關(guān)鍵詞是‘完善’，而不是將現(xiàn)行體制改變�！眳⑴c《草案》制訂的一位專家介紹。
獨(dú)立性追問(wèn)
9月9日，審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)崔振龍告訴記者，此次修訂工作，并不會(huì)對(duì)《審計(jì)法》規(guī)定的現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行“傷筋動(dòng)骨”式的大變身，而只在局部進(jìn)行“微調(diào)”。
之前備受關(guān)注的審計(jì)署垂直管理、人大控制等問(wèn)題都不會(huì)涉及，重點(diǎn)落在審計(jì)結(jié)果公開(kāi)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面。
所謂現(xiàn)行體制，即現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的三個(gè)要點(diǎn)：一是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，二是審計(jì)機(jī)關(guān)分級(jí)設(shè)立，三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)：既對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，又對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
1983年9月，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)正式成立。1994年8月31日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)九次會(huì)議通過(guò)了現(xiàn)行《審計(jì)法》，自1995年1月1日起施行。該法主要內(nèi)容是針對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職權(quán)、運(yùn)行、法律責(zé)任等，對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)行為進(jìn)行規(guī)范。
由于具體在人、財(cái)、物上都要依賴同級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)很難完全獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)工作。近年來(lái)，伴隨著“審計(jì)風(fēng)暴”的刮起，人們?cè)诔浞忠庾R(shí)到審計(jì)工作價(jià)值的同時(shí)，亦逐漸意識(shí)到現(xiàn)行審計(jì)體制給審計(jì)工作帶來(lái)的障礙。
因此，2004年，《審計(jì)法》修訂工作啟動(dòng)以來(lái)，變革現(xiàn)行體制增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性的呼聲就一直很高。一類聲音主張將審計(jì)體制由“行政型”
改為“立法型”，另一類聲音則希望能夠變分級(jí)管理為垂直管理�！皟烧叨际遣豢尚械��！秾徲�(jì)法》的修改只能是在現(xiàn)有體制下，進(jìn)行一定程度的加強(qiáng)�！币晃粎⑴c《審計(jì)法》修訂工作的審計(jì)署官員介紹，一是因?yàn)楝F(xiàn)行審計(jì)體制由《憲法》規(guī)定，《審計(jì)法》的修改不能與《憲法》相抵，二是目前的這套體制比較適合我國(guó)的國(guó)情。
據(jù)了解，獲原則通過(guò)的《草案》，只通過(guò)了諸如“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意”、實(shí)行“審計(jì)職業(yè)資格制度”等規(guī)定，以此進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。至于呼聲甚高的“垂直管理”則未涉及。
“體制上實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的根本獨(dú)立，關(guān)鍵不在于垂直管理，那只會(huì)損害地方政府權(quán)力的完整性�！�
審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)崔振龍解釋，如果只是擔(dān)心審計(jì)不能獨(dú)立開(kāi)展工作，就將審計(jì)權(quán)力上收，那只會(huì)進(jìn)一步模糊地方與中央的事權(quán)邊界。
“審計(jì)本質(zhì)上是為當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算管理服務(wù)的。不要總懷疑地方政府支持審計(jì)工作的動(dòng)力�！贝拚颀堈f(shuō)。
“從法理來(lái)說(shuō)，也是這樣的�！眳⑴c《草案》制訂工作的一位專家解釋，對(duì)于地方財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，所有權(quán)屬于地方政府。這些錢(qián)如何使用本質(zhì)上應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣畞?lái)決定和監(jiān)督。如果垂直了，中央政府可能缺乏監(jiān)督的法理基礎(chǔ)。
9月7日，李金華在亞洲審計(jì)組織第35次理事會(huì)上表示，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣芾�，是�?dāng)?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。
此前，李金華還在公開(kāi)場(chǎng)合表示，“目前，省長(zhǎng)、市長(zhǎng)對(duì)審計(jì)工作都非常重視，現(xiàn)行體制有利于工作的開(kāi)展。”
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和效益審計(jì)
一個(gè)事實(shí)是，作為一種監(jiān)督手段，審計(jì)正在扮演越來(lái)越多的角色，而各種類型的審計(jì)也就應(yīng)運(yùn)而生。“法律的滯后性使得法律修訂必須考慮實(shí)踐當(dāng)中一些行之有效的做法。”清華大學(xué)會(huì)計(jì)研究所郝振平教授說(shuō)。
“這次修改相當(dāng)多的內(nèi)容在于將實(shí)踐中行之有效的規(guī)定上升到法律的層面。比如，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)寫(xiě)入《審計(jì)法》�！�9月9日，上述審計(jì)署官員告訴記者。
所謂經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指通過(guò)核查賬務(wù)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)、是否遵守廉潔從政的各項(xiàng)規(guī)定的審計(jì)制度。
早在1999年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)隨之開(kāi)展。
統(tǒng)計(jì)材料表明，從2000年至2004年上半年，全國(guó)共審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員17.4萬(wàn)人。通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)共查出違紀(jì)違規(guī)金額3912億元、損失浪費(fèi)金額252億元、管理不規(guī)范金額3398億元。
去年年底，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華公開(kāi)表示，從2005年1月1日起，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，將從之前的縣級(jí)以下擴(kuò)大到地廳級(jí)。
“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行做出了重要貢獻(xiàn)，但效力層次太低，隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在更大范圍內(nèi)的開(kāi)展，有必要將其上升到法律的層面。”上述審計(jì)署人士表示。
與此相關(guān)的還有“效益審計(jì)”。在現(xiàn)行《審計(jì)法》當(dāng)中，審計(jì)更多的強(qiáng)調(diào)其“真實(shí)、合法”目標(biāo)，效益雖為審計(jì)要實(shí)現(xiàn)的另一個(gè)目標(biāo)，但一直以來(lái)被重視和強(qiáng)調(diào)得不夠。
隨著審計(jì)工作的不斷深入，效益審計(jì)日益得到重視。
可佐證的細(xì)節(jié)是，審計(jì)署在《2003-2007五年發(fā)展規(guī)劃》當(dāng)中提出，將通過(guò)努力逐步實(shí)現(xiàn)“財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重”的目標(biāo)。
在《草案》當(dāng)中，效益審計(jì)被作為一個(gè)新的概念提到相當(dāng)重要的位置：在《草案》總則中特別增加了“提高財(cái)政資金使用效益”的規(guī)定，以期達(dá)到通過(guò)財(cái)政審計(jì)促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益、建立社會(huì)主義公共財(cái)政制度的目標(biāo)。
“審計(jì)服務(wù)是保證性服務(wù)，通過(guò)將上述行之有效的做法在《審計(jì)法》當(dāng)中體現(xiàn)出來(lái)，無(wú)疑將有助于審計(jì)工作的進(jìn)一步開(kāi)展�！贝拚颀埍硎�。
財(cái)政部的反對(duì)
記者采訪發(fā)現(xiàn)，圍繞《審計(jì)法》的修訂，有關(guān)如何認(rèn)識(shí)審計(jì)權(quán)的本質(zhì)，正在某種程度上決定新《審計(jì)法》的未來(lái)面貌。
早在去年5月初，審計(jì)署便將《草案》提交到了國(guó)務(wù)院法制辦，并于同年5月20日與國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)通知，就《草案》征求相關(guān)各部門(mén)的意見(jiàn).依據(jù)今年2月十屆全國(guó)人大常委會(huì)作出的2005年立法審議安排，本月召開(kāi)的人大常委會(huì)第17次會(huì)議上將審議包括《審計(jì)法》(修訂稿)、行政強(qiáng)制法、個(gè)人所得稅法(修訂稿)在內(nèi)的三項(xiàng)法律。但在8月23日召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)第17次會(huì)議上，并未見(jiàn)《審計(jì)法》(修訂稿)的身影。這也是繼去年未能按計(jì)劃提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議審議之后，《審計(jì)法》修訂工作的二度延期。
根據(jù)法律程序，從審計(jì)署向國(guó)務(wù)院法制辦提交《草案》，再獲國(guó)務(wù)院原則通過(guò)，前后歷時(shí)近一年半。此前《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》等媒體報(bào)道稱，《審計(jì)法》修訂案兩度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。
“這很正常，立法協(xié)調(diào)一般都需要很長(zhǎng)的時(shí)間，法律的出臺(tái)是一個(gè)很謹(jǐn)慎的過(guò)程。”9月12日，國(guó)務(wù)院法制辦一位人士表示。
審計(jì)署一位參與《草案》制訂過(guò)程的官員對(duì)此亦持相同看法。但該官員同時(shí)介紹，在《草案》立法協(xié)調(diào)過(guò)程當(dāng)中的確存在一些分歧�！暗@些純粹是觀念上的分岐，主要涉及對(duì)審計(jì)權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，而不是利益上的分歧�！�
據(jù)了解，在去年審計(jì)署與國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)布的征求意見(jiàn)稿當(dāng)中，關(guān)于社會(huì)審計(jì)的第30條規(guī)定得到了保留。這條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)“對(duì)依法獨(dú)立進(jìn)行社會(huì)審計(jì)的機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理，依照有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行�！�
一般而言，按照審計(jì)主體的不同，審計(jì)可分為國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。
國(guó)家審計(jì)指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)指由部門(mén)和單位內(nèi)部設(shè)置的審計(jì)機(jī)構(gòu)和專職審計(jì)人員，對(duì)本部門(mén)、本單位及下屬單位進(jìn)行的審計(jì)；社會(huì)審計(jì)即國(guó)外統(tǒng)稱的獨(dú)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)。
財(cái)政部對(duì)前述第30條的立場(chǎng)是，應(yīng)予刪除。理由是由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、管理只是特定歷史條件下的產(chǎn)物。伴隨著《會(huì)計(jì)法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的實(shí)施，會(huì)計(jì)師行業(yè)的管理權(quán)正集中在財(cái)政部手里。
就在不久前，財(cái)政部發(fā)布了第11號(hào)“會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告”，對(duì)8家會(huì)計(jì)師事務(wù)所和23名注冊(cè)會(huì)計(jì)師做出處理處罰決定。事由是上述會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告不合格。
財(cái)政部方面認(rèn)為，在當(dāng)前條件下，有關(guān)該行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該由一個(gè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，多頭管理并無(wú)必要。
對(duì)此，參與《草案》制訂的上述審計(jì)署官員表示，“管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)還是應(yīng)該分開(kāi)，我們并不是主張管理這個(gè)行業(yè)，但是監(jiān)督的權(quán)力還是應(yīng)該由審計(jì)署行使，這符合審計(jì)權(quán)的本質(zhì)�！�
審計(jì)權(quán)僅限監(jiān)督權(quán)？
與此相關(guān)的還有內(nèi)部審計(jì)的規(guī)定。據(jù)了解，《草案》除了繼續(xù)保留業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力之外，增加了“實(shí)行部門(mén)和行業(yè)管理”之規(guī)定。
“內(nèi)部審計(jì)本質(zhì)上是一個(gè)單位‘內(nèi)部控制’的范疇。審計(jì)機(jī)關(guān)是否有必要對(duì)內(nèi)部審計(jì)也進(jìn)行監(jiān)督值得考慮�！贝拚颀埥ㄗh，可將內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督管理權(quán)交由“中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)”。
中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)前身為中國(guó)內(nèi)部審計(jì)學(xué)會(huì)，成立于1987年。次年經(jīng)審計(jì)署批準(zhǔn)更名為該署下屬的協(xié)會(huì)，使其成為對(duì)企業(yè)、事業(yè)行政機(jī)關(guān)和其他事業(yè)組織的內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)自律管理的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體組織。
公開(kāi)的資料顯示：我國(guó)內(nèi)部審計(jì)每年完成審計(jì)項(xiàng)目50萬(wàn)個(gè)左右，年查處違紀(jì)違規(guī)、損失浪費(fèi)、提高效益所創(chuàng)造的價(jià)值近1000億元人民幣。
除了上述監(jiān)督權(quán)的劃分之外，審計(jì)權(quán)是否擁有部分處罰權(quán)也成為《審計(jì)法》修訂過(guò)程的爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。
事實(shí)上，由于某些被審計(jì)機(jī)關(guān)屢犯不改狀況的存在，一種聲音希望審計(jì)機(jī)關(guān)可以擁有一定的行政處罰權(quán)，這樣可以更有效地促進(jìn)被審計(jì)單位整改。“《審計(jì)法》增加處罰權(quán)是很困難的�！�
前述審計(jì)署官員解釋，一是審計(jì)權(quán)是監(jiān)督權(quán)，而非管理權(quán)。從國(guó)外來(lái)看，大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)也只是擁有審計(jì)權(quán)，沒(méi)有處罰權(quán)。二是審計(jì)署行使處罰權(quán)無(wú)疑相當(dāng)于增加了相應(yīng)的業(yè)務(wù)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。僅僅承擔(dān)審計(jì)的職責(zé)已經(jīng)讓審計(jì)機(jī)關(guān)不勝勞累，再肩負(fù)整改的責(zé)任，其是否有這樣的能力。
公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)材料表明：我國(guó)審計(jì)對(duì)象約有100萬(wàn)個(gè)，而審計(jì)人員僅有8萬(wàn)人，審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾十分突出。
可佐證的一個(gè)例子是作為國(guó)家審計(jì)署的一個(gè)派出局，發(fā)展計(jì)劃審計(jì)局只負(fù)責(zé)審計(jì)發(fā)改委，然而以其5個(gè)左右的人力，一年僅能審計(jì)發(fā)改委每年所用資金的4%.
審計(jì)結(jié)果公告制
“實(shí)際上，只要充分將審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，健全審計(jì)結(jié)果公告制度，不用享有處罰權(quán)也可以達(dá)到監(jiān)督的作用。陽(yáng)光是最好的防腐劑，也是最好的清潔劑�！贝拚颀垖�(duì)記者表示。
據(jù)介紹，這正是審計(jì)署目前著力推行的工作之一。
“我希望，在未來(lái)三年內(nèi)做到：需要審的都去審，只要審計(jì)過(guò)的，都公開(kāi)�！蹦瓿酰罱鹑A在南京大學(xué)一次演講中表示。
按審計(jì)署的工作計(jì)劃，該署將力爭(zhēng)在2007年全面推行審計(jì)結(jié)果公告制度。即到2007年，除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外，力爭(zhēng)做到把所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，全部對(duì)社會(huì)公告。在此制度全面實(shí)施之前，審計(jì)署要做的就是在《審計(jì)法》修訂工作中，進(jìn)一步將審查結(jié)果公告制度具體化。
今年年初，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)令狐安在廈門(mén)召開(kāi)的全國(guó)審計(jì)年會(huì)上曾表示，修訂后的《審計(jì)法》有望年內(nèi)出臺(tái)。
全國(guó)人大常委會(huì)將在今年10月和12月分別召開(kāi)第18次會(huì)議與第19次會(huì)議，這被視為《審計(jì)法》年內(nèi)順利完成修訂的最后兩個(gè)契機(jī)。
(來(lái)源：新京報(bào)；謝曉冬)
