水危機下的水務(wù)變革

文．吳阿侖

　　持續(xù)多年的旱情使水資源危機格外突出，中國水資源管理體制改革已經(jīng)時不我待

乾渴的土地

中國北方旱情嚴重，幾個月來，某村幾百口人都是從坑中一點一點淘水吃。

　　8月7日，按農(nóng)歷的節(jié)氣是立秋。在北方，早、晚的空氣中已增添了些許涼意，但大半個中國還在被已經(jīng)持續(xù)了半年的乾旱燒灼著。

　　據(jù)記者掌握的資料，今年以來全國21個省、區(qū)、市出現(xiàn)旱情，364座縣級以上城市缺水，涉及2198萬人口。其中，煙臺、威海、天津、大連、鄭州、唐山等城市缺水到了十分嚴重的地步。在中國氣象局國家氣候中心提供的一份歷年區(qū)域氣候乾旱指數(shù)變化圖上可以明顯看出，遼寧、河北、山東、山西、河南五省的區(qū)域乾旱指數(shù)已低于-2.0，屬于極旱。

　　據(jù)專家介紹，今年達到峰值的這場旱災(zāi)其實早在1990年就已發(fā)端，至今已持續(xù)了十年多，只是在今年大旱的背景下，水資源危機才顯得格外突出。在河北張家口，一些村莊里的村民每天24小時的主要工作就是排隊汲水；山東威海市區(qū)在面臨斷水危機的情況下，被迫決定只在每天早上4點到8點、下午5點到晚上9點供水，其它時間停水，而水費的累進計費標(biāo)準更是高得驚人：每人每月用水量在1噸以內(nèi)每噸1.70元，超過1噸便是每噸40元。在天津，號稱全市的「最后一盆水」的于橋水庫歷史上蓄水量最多曾超過15億立方米，而今年六七月間已降至只有1億立方米。「這點水只夠天津用一個月�！故兴�利部門有關(guān)負責(zé)人介紹道。目前天津已經(jīng)開始實行定點、定量供水等管制手段。

　　一位水利專家指出，中國水資源總量雖位居世界第6位，但人均擁有的水資源量僅力世界人均水平的四分之一。另據(jù)資料，人均水資源占有量達到2000立方米，被聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會認為是「可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準」，而中國在此「標(biāo)準」之下的省、自治區(qū)、直轄市竟有18個。

　　除了資源性缺水危機，另一種性質(zhì)的缺水－－因污染造成的水質(zhì)性缺水也日益嚴重地影響到人們的生活。1992年，長江水利委員會水資源保護局對長江流域進行過一次調(diào)查，其中上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等21個城市被調(diào)查的790公里江段中，已形成約560公里的近岸污染帶。長江沿岸一些本來水源豐富的地區(qū)越來越受到水質(zhì)性缺水困擾，被迫舍近求遠，花費巨資尋找第二水源地，或者大量開采地下水。武漢、南通等地多次出現(xiàn)水廠因水質(zhì)污染而被迫停止供水的事件。「估計現(xiàn)在的近岸污染帶要遠遠高于1992年的調(diào)查結(jié)果。」長江水委水資源保護局的一位負責(zé)人說。

　　「除了洪災(zāi)、旱災(zāi)，最可怕的就是污災(zāi)�！顾畡�(wù)專家、法國蘇伊士里昂水務(wù)集團高級顧問高中在接受《財經(jīng)》采訪時說：「在眾多有關(guān)水的問題中，水污染是破壞水體最嚴重而且最難根治的�！挂豁椊y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前中國約有三分之一以上的工業(yè)廢水和十分之九以上的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，成為水資源的第一大污染源。

水資源統(tǒng)一管理呼之欲出

　　一位水務(wù)專家對記者指出，類似2001年這樣的周期性乾旱期通常不會在短時間內(nèi)扭轉(zhuǎn)。對待水危機，除了「有旱抗旱」的傳統(tǒng)解決途徑，還必須著眼水危機產(chǎn)生的根源：停止濫伐森林以保持水上、減少技術(shù)落后企業(yè)對水資源的過度消耗、理順缺乏調(diào)節(jié)作用的價格體系、節(jié)約生產(chǎn)生活用水等等。這些因素最終均指向一點，就是要改變不合理的水資源管理體制。

　　談起中國水資源管理方面的積弊，眾多業(yè)內(nèi)人士都使用了同一個比喻－－「九龍管水」。也就是說，在計劃經(jīng)濟條塊分割的管理體制下，水利部門是水的行政管理機構(gòu)，主要對江河湖庫等水源地和農(nóng)村水利、防汛抗旱負責(zé)。用水規(guī)劃則由規(guī)劃局或城市規(guī)劃委員會負責(zé)，城市供水、排水和城市地下水由城市建設(shè)部門負責(zé)，城市以外地下水由地礦局主管，城市排污由環(huán)境保護部門把關(guān)。一些城市還設(shè)有公用局、市政管委會這樣的機構(gòu)，參與城市供、排水等環(huán)節(jié)的管理。所謂「九」，乃形容管水者之眾。如北京、天津等一些城市是「五龍」，有些地方則真是多達「九龍」，乃至「十龍」。

連年干旱，農(nóng)民種地憂心忡忡。

　　在這種格局下，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回收利用。各個環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，不僅影響到一個城市的正常用水和水生態(tài)環(huán)境，而且導(dǎo)致同一城市「一邊缺水一邊浪費水」、同一流域「上游用水拼命，下游無水要命」的荒誕情形。記者還了解到這樣的例子：城市向河道排污實際上是由水利部門與環(huán)保部門兩家主管，其中水利部門負責(zé)控制河道納污總量，而環(huán)保部門則控制所排污水的總量。這樣的后果不言自明：河道的枯水期和豐水期總在變化，一定質(zhì)的污水在豐水期不會污染河道，而到了枯水期則會很嚴重，「治理污染」最后往往成了墻上的口號。

　　弊端甚多的管理體制也經(jīng)常讓「節(jié)約用水」成為一句空話。近年，黃河流域年年出現(xiàn)斷流，下游如山東等人口和工業(yè)高度密集的省份用水越發(fā)困難，其中一個原因就是上游一些省份對黃河水的過度攔截使用。1999年初，水利部開始著手診治黃河斷流，主要措施是對沿岸城市實行強制性的分水定額，在河內(nèi)保留生態(tài)用水，禁止流域內(nèi)各地隨意截取。終于，黃河從2000年至今保持了未斷流的紀錄。

　　在接受《財經(jīng)》雜志采訪時，水利部水資源司司長吳季松把加強流域統(tǒng)一管理看作是實行水資源統(tǒng)一管理的重要一步。過去雖然國內(nèi)七大流域都有相應(yīng)的主管機構(gòu)－－流域委員會，但由于「這些機構(gòu)法律地位沒有，行政地位不強」，沒能有效地發(fā)揮調(diào)配流域水資源的作用。吳透露，現(xiàn)在對流域機構(gòu)的改革正在進行中，一是加強流域機構(gòu)的執(zhí)法地位，二是加強流域機構(gòu)協(xié)調(diào)管理的能力，三是加大對流域機構(gòu)的投入。

　　與這項改革相配合的是《水法》的修改。水利部配合國務(wù)院法制局對1988年頒布的《水法》的修改工作已頗有時日，今年，修改草案將提交全國人大常委會�！端�法》一旦完成修改，得到加強的將不僅是流域機構(gòu)的法律地位，水利部作為水資源統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)者的法律地位也將得以明確。

水務(wù)局浮出水面

　　作為水資源統(tǒng)一管理的一部分，城市用水勢必實行統(tǒng)一管理。深圳被認為是中國城市水務(wù)改革的先行者。

　　早在1991年，當(dāng)時「四龍管水」的深圳鬧起了嚴重的水荒，直接經(jīng)濟損失達12億元。1993年，兩次暴雨釀成水災(zāi)，又損失了14億元。條塊分割、互相牽制的「多龍管水」體制在這兩次水事件中表現(xiàn)出的無能與低效，令深圳市政府決心借鑒香港水務(wù)局的管理模式。1993年7月，深圳市正式成立了水務(wù)局，統(tǒng)一管理全市的水源開發(fā)。防洪排澇、水土保持和城市供水。改革的成果是，被現(xiàn)實逼著走上這條路的深圳水資源管理從此步人了規(guī)范的軌道。

　　吳季松在1999年末做過一篇題為《為什么要以水務(wù)局管理城市水資源》的報告，主張以水務(wù)局的管理模式來代替「九龍管水」的舊體制，從水源地到城市供水、排水、污水處理及回用實行「一條龍」管理。另外，城市周圍農(nóng)村的水利也應(yīng)納入其統(tǒng)一管理框架中。報告認為，這是協(xié)調(diào)緊缺的水資源、提高其利用效率的有效途徑。

　　此報告整理成文后經(jīng)水利部部長汪恕誠批示推薦，在水利行業(yè)產(chǎn)生較大影響。至目前為止，全國各地實行水務(wù)局管理模式的縣、市級以上城市有570多個，占全國縣市總數(shù)的1/4左右；其中地級市以上的城市有25個，省級和副省級城市則出現(xiàn)了上海和深圳。深圳、黑龍江、□西、呼和浩特等地推行水務(wù)局體制后被認為取得了很好的成效。去年5月，在水利部直接指導(dǎo)下成立的上海市水務(wù)局，據(jù)稱是迄今為止國內(nèi)向水資源統(tǒng)一管理體制方向邁進得最為徹底的一家（參見輔文《上�！杆�變」》）。

　　記者獲知，今年上半年，國務(wù)院委托中央編制委員會牽頭，聯(lián)合水利部、建設(shè)部等部門對全國水資源管理狀況進行了一次調(diào)研。國務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)看到調(diào)研報告后所做的批示是：中央不要干預(yù)地方的水務(wù)局，讓地方自行實踐。

用水價擰緊龍頭

　　對水資源進行統(tǒng)一管理，水的價格是個重要環(huán)節(jié)。

　　去年10月，水利部部長汪恕誠在一次報告中提出了「水權(quán)」這個概念，認為水作為一種稀缺資源，其使用權(quán)是有價的，不同地方可以通過定價原則來配置水資源，這有助于在市場經(jīng)濟環(huán)境中使緊缺的水資源得到合理配置。

　　而現(xiàn)行水價管理則有不合理的一面，一位不愿透露姓名的水利專家認為，它在考慮企業(yè)利潤的同時，忽略了水資源的費用。水價在很大程度上不能按水資源管理、保護和供水的全部成本來確定。記者從水利部獲悉，水資源費與自來水廠制水的成本體現(xiàn)在水價中，應(yīng)是1比9甚至2比8，而現(xiàn)在的實際水價中幾乎不包含水資源費－－即使有的話，也只是每立方米零點幾分錢，還往往收不上來。結(jié)果便是對水源地的管理和保護缺少運營資金。
有鑒于此，水價改革作為統(tǒng)一管理中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為水利部意圖干預(yù)的事情。據(jù)悉，水利部正在為制定《水務(wù)局管理條例》而加緊調(diào)研。據(jù)水利部透露，在此《條例》中，提高水價所得利潤被規(guī)定流向四個方面：一是增加水資源費；二是自來水公司在保證「優(yōu)質(zhì)」供水基礎(chǔ)上的合理利潤；三是節(jié)水的技術(shù)改造和推廣；四是污水處理廠運行費用。

　　在水利部看來，水價不僅體現(xiàn)了稀缺資源的價值，而且還是一種調(diào)節(jié)杠桿，可以促使水循環(huán)里的各個主體積極行動起來，使水的用戶產(chǎn)生一種發(fā)自內(nèi)心的節(jié)水動力。「僅僅從水費這個環(huán)節(jié)上就可看出，不進行統(tǒng)一管理是不行的。」吳季松說。

由誰進行「統(tǒng)一管理」

河北省懷來縣的山村坡地干旱異常。

　　據(jù)記者了解，水資源統(tǒng)一管理已經(jīng)成為眾多水務(wù)專家的共識，但對實行怎樣的統(tǒng)一管理卻存有爭論。換句話說，各個城市的水務(wù)局與中央的哪一個部門對口，是業(yè)內(nèi)人士頗為關(guān)注的問題。水利部一位不愿透露姓名的官員認為，一些部門爭的并不是整個水資源的管理權(quán)，而是「老想管住中間的某一段」。在他看來，水資源是一個完整的循環(huán)圈：所謂「供水」，從廣義上講包括水源、從水源地向城市輸水、城市供水三十環(huán)節(jié)。其中，水源地的管理和保護、向城市水廠輸水環(huán)節(jié)是水利部門在管，而城市污水最后還是排放到歸水利部門管轄的河道�！高@就說明水循環(huán)的主要環(huán)節(jié)是水利部管的�！�

　　建設(shè)部城市水資源中心主任邵益生接受采訪時則表示，目前所進行的水資源統(tǒng)一管理體制改革，有一種「強化部門行政職能」的傾向。邵認為，這種現(xiàn)象不一定有利于水資源的管理�！钢袊�這么大，水的問題又非常復(fù)雜，它不是某一個政府部門可以管得過來的�！�

　　邵特別強調(diào)，水資源管理不宜提倡「從源頭管到龍頭」的方式。「統(tǒng)一管理統(tǒng)什么？是要統(tǒng)一政策法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)劃，進行一體化管理，而不是要搞某一個政府部門的一家管理」；「統(tǒng)一管理搞成一家管理，很容易出現(xiàn)政企不分的情況，造成改革的倒退�！乖谏垡嫔�看來，國內(nèi)眾多城市成立的水務(wù)局中，有不少不過是原來的水利局改了名稱，并非是真正的統(tǒng)一管理體制�！敢恍┑胤缴踔潦巧霞壭姓�主管部門用錢的力量推動著完成了改革�！�

　　這種擔(dān)憂并非沒有緣由。記者在采訪中了解到，某市水利局即將上馬的一項水環(huán)境治理工程等待上一級部門的撥款，上級便將「必須完成水務(wù)局體制改革」作為撥款的前提條件，否則工程款項就拿不到手。

　　邵益生理解中的合理的水資源統(tǒng)一管理體制，概括起來是「小中央，大地方」的利益協(xié)商機制。「中央沒有必要用一個龐大的行政主管機構(gòu)來進行過多的干預(yù)。」中央級主管機構(gòu)只須負責(zé)法律、政策的制定，進行一些總體規(guī)劃并實施監(jiān)督權(quán)。管理的重心在流域和城市這兩級�！脯F(xiàn)在的流域機構(gòu)只是政府部門的派出機構(gòu)，事實證明它無法管好一個龐大的流域�！顾�說，流域應(yīng)該建立董事會性質(zhì)的管理委員會，流域機構(gòu)主要起協(xié)調(diào)作用，其中有很多專家，很多技術(shù)人員，決策權(quán)在董事會。

　　水務(wù)專家、法國蘇伊士里昂水務(wù)集團高級顧問高中也持與邵益生類似的觀點。他在接受采訪時說，流域委員會應(yīng)是一個由流域周圍各個城市的市長、專家、一些大的受益方和受損方－－比如工業(yè)、農(nóng)業(yè)方面的用水大戶和污染大戶－－共同組成的協(xié)商機構(gòu)，對水資源的保護和分配等問題通過協(xié)商解決。委員會直接對中央主管機構(gòu)負責(zé)，在委員會下還有常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)日常管理。據(jù)介紹，法國、以色列等國家采取這種制度就取得了很好的效果。

　　高中還認為，中央一級也應(yīng)該成立直接由國家總理或副總理牽頭的水務(wù)委員會，作為全國性的水資源協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，或者乾脆成立水務(wù)部，作為中央級「一龍管水」的行政主管機構(gòu)。「水利部的局限是，它是以管理水源地和水利工程為主，不一定熟悉城市水務(wù)，權(quán)威性也不夠高，可能出現(xiàn)地方‘大員’不服管的情況�！�
基層的實踐在進行，理論上的探討也在繼續(xù)。中國的水資源管理體制改革還處于摸索階段，但解決水資源危機的急迫性已經(jīng)令人無法坐視。

　　摘自《財經(jīng)》2001.8

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