第三章　保護和合理利用農(nóng)用地

　　圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴格控制耕地流失，加大補充耕地力度，加強基本農(nóng)田建設(shè)和保護，強化耕地質(zhì)量建設(shè)，統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地，努力提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力和利用效益。

　　第一節(jié)　嚴格控制耕地流失

　　嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導，建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設(shè)占用耕地分別控制在100萬公頃(1500萬畝)和300萬公頃(4500萬畝)以內(nèi)。

　　嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕。切實落實國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數(shù)量質(zhì)量相當?shù)母�地�?

　　加強對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導。合理引導種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數(shù)量質(zhì)量相當?shù)脑瓌t履行補充耕地義務(wù)。通過經(jīng)濟補償機制、市場手段引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進行。

　　加大災毀耕地防治力度。加強耕地抗災能力建設(shè)，減少自然災害損毀耕地數(shù)量，及時復墾災毀耕地。規(guī)劃期間力爭將因災損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃(1100萬畝)以內(nèi)。

　　第二節(jié)　加大補充耕地力度

　　嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度。切實落實建設(shè)占用補充耕地法人責任制。按照建設(shè)占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補充耕地任務(wù)，確保耕地保護目標實現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項目的補充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準，通過實施土地整理復墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進土地整理復墾開發(fā)補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

　　大力加強農(nóng)村土地整理。積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。

　　積極開展工礦廢棄地復墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。組織實施土地復墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。

　　適度開發(fā)宜耕后備土地。在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發(fā)利用，組織實施土地開發(fā)重大工程。到2010年和2020年，通過開發(fā)未利用地補充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。

　　第三節(jié)　加強基本農(nóng)田保護

　　穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標準，參照農(nóng)用地分等定級成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務(wù)院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)幕�本農(nóng)田。

　　加強基本農(nóng)田建設(shè)。建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，加大公共財政對糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)建設(shè)的扶持力度，大力開展基本農(nóng)田整理，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。綜合運用經(jīng)濟、行政等手段，積極推進基本農(nóng)田保護示范區(qū)建設(shè)。

　　第四節(jié)　強化耕地質(zhì)量建設(shè)

　　加大耕地管護力度。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

　　確保補充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質(zhì)量未達到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。

　　第五節(jié)　統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

　　提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。

　　嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設(shè)工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

　　推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養(yǎng)結(jié)合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復重建等工程的實施。

　　合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃，鼓勵規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖。引導新建畜禽場(小區(qū))利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

　　第四章　節(jié)約集約利用建設(shè)用地

　　圍繞提高建設(shè)用地保障科學發(fā)展的能力，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，科學配置城鎮(zhèn)工礦用地，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，加強建設(shè)用地空間管制，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

　　第一節(jié)　嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模

　　嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。以需求引導和供給調(diào)節(jié)合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，強化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序安排的調(diào)控。以控制新增建設(shè)用地規(guī)模特別是建設(shè)占用耕地規(guī)模，來控制建設(shè)用地的低效擴張，促進土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應(yīng)的硬約束來促進經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

　　加大存量建設(shè)用地挖潛力度。積極盤活存量建設(shè)用地，加強城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)；積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，促進各項建設(shè)節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。

　　積極拓展建設(shè)用地新空間。加強規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。

　　第二節(jié)　優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

　　控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時序，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，防止城鎮(zhèn)工礦用地過度擴張。嚴格執(zhí)行國家工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標，防止工業(yè)用地低效擴張，從嚴控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。從嚴從緊控制獨立選址項目的數(shù)量和用地規(guī)模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和節(jié)約集約用地指標審核開發(fā)區(qū)用地，對不符合要求的，不得擴區(qū)、升級。

　　優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，重點保障與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的主導產(chǎn)業(yè)用地�？茖W配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，提高工業(yè)用地綜合效益，促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。鼓勵利用原有工業(yè)用地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，降低用地成本，促進工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。調(diào)整優(yōu)化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現(xiàn)狀。

　　引導城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整�？刂粕�產(chǎn)用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。嚴格限定開發(fā)區(qū)內(nèi)非生產(chǎn)性建設(shè)用地的比例，提升開發(fā)區(qū)用地效率和效益。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租住房、經(jīng)濟適用住房及普通住宅建設(shè)用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

　　第三節(jié)　整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

　　積極支持新農(nóng)村建設(shè)。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并。重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。

　　加強農(nóng)村宅基地管理。合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標準問題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

　　穩(wěn)步推進農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農(nóng)村建設(shè)用地整理90萬公頃(1350萬畝)，其中，“十一五”期間完成30萬公頃(450萬畝)。

　　第四節(jié)　保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

　　保障能源產(chǎn)業(yè)用地。按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求，統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。2006-2020年安排新增能源建設(shè)用地50萬公頃(750萬畝)，其中，“十一五”期間安排新增能源重點建設(shè)項目建設(shè)用地20萬公頃(300萬畝)。

　　統(tǒng)籌安排交通用地。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴格工程項目建設(shè)用地標準，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。2006-2020年，新增鐵路用地26萬公頃(390萬畝)，其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃(172.5萬畝)。新增公路用地145萬公頃(2175萬畝)，其中，農(nóng)村公路用地30萬公頃(450萬畝)；“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃(825萬畝)，其中農(nóng)村公路用地12萬公頃(180萬畝)。新增港口碼頭用地3萬公頃(45萬畝)，其中，“十一五”期間安排1萬公頃(15萬畝)。新增民用機場用地5萬公頃(75萬畝)，其中，“十一五”期間新增民用機場用地1.5萬公頃(22.5萬畝)。

　　合理安排水利設(shè)施用地。按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設(shè)的要求，加強水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點水利設(shè)施用地。推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點的農(nóng)村水利設(shè)施用地，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。規(guī)劃期間，安排新增水利設(shè)施用地45萬公頃(675萬畝)，其中，“十一五”期間安排22萬公頃(330萬畝)。南水北調(diào)東線和中線工程安排8.70萬公頃(131萬畝)。

　　加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。按照全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實施。

　　第五節(jié)　加強建設(shè)用地空間管制

　　實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制。各地要按照分解下達的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，嚴格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地的擴展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴張。

　　落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監(jiān)管；城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設(shè)項目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證，確保科學選址和合理用地。

　　完善建設(shè)項目用地前期論證制度。加強建設(shè)項目用地前期論證，強化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地供應(yīng)政策等對建設(shè)用地的控制和引導；建設(shè)項目選址應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則進行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。