新聞背景：截至4月底，河南省鄭州市兩級法院在“集中清理執(zhí)行積案”活動中共執(zhí)結(jié)積案4596件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的13.38億元，執(zhí)結(jié)率達(dá)15.71%。盡管人民法院采取了一系列措施，但在執(zhí)行中還是遇到了一些法院自身無力解決的困難，需要有關(guān)部門共同協(xié)調(diào)解決。其中，涉及局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委和大型國有企業(yè)、政策性關(guān)閉“五小”企業(yè)、刑事附帶民事、交通肇事賠償?shù)任孱悎?zhí)行積案最為突出，嚴(yán)重阻礙了“集中清理執(zhí)行積案”活動的順利開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄭州市兩級法院現(xiàn)存的這五類案件共有4757件，涉案標(biāo)的額達(dá)24億元。
“這些案件的執(zhí)行為何遭遇阻力，最終能否得到順利解決？”這個(gè)問題不僅始終壓在申請人的心頭，也壓在法院執(zhí)行人員的心頭。
4月7日，河南省新鄭市某局局長朱某幾乎在一夜之間成為眾多媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。朱某對成為“賴賬戶”似乎有一肚子的苦水。“前幾年，在上下一片經(jīng)濟(jì)熱的浪潮下，政府的各職能部門紛紛招商引資，主動將某些企業(yè)掛靠在自己名下。實(shí)際上，局里并未得利。然而，當(dāng)這些掛靠企業(yè)倒閉后，債主卻找到了局里，要求承擔(dān)連帶還款責(zé)任。在辦公經(jīng)費(fèi)尚且緊張的情況下，哪來資金還債？”
據(jù)統(tǒng)計(jì)，在鄭州市兩級法院，像朱某這樣涉及到政府局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)、村委為被執(zhí)行人的案件共有907件，執(zhí)行標(biāo)的額達(dá)2.8億余元。其中，被執(zhí)行人為局委的有210件，占這三類案件總數(shù)的23.2%，執(zhí)行標(biāo)的額8651萬元，占三類案件總標(biāo)的額的31%；被執(zhí)行人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)的有216件，占這三類案件總數(shù)的23.7%，執(zhí)行標(biāo)的額6979萬元，占總標(biāo)的額的24%；被執(zhí)行人為村委的有481件，占這三類案件總數(shù)的53.1%，執(zhí)行標(biāo)的額1.2億余元，占總標(biāo)的額的45%。
“賴賬”的背后
鄭州市中級人民法院執(zhí)行局局長楊清泉分析說：“造成局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)、村委作為被執(zhí)行人而債務(wù)累累的原因多種多樣。歸納起來，主要有三大類：自身原因形成的；作為開辦或主管單位形成的；作為擔(dān)保單位形成的。這些案件大都是陳年老賬，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的歷史遺留問題，近年來新產(chǎn)生的案件幾乎沒有�！�
楊清泉說，在局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)、村委作為被執(zhí)行人的907起案件中，由于其自身原因而造成的債務(wù)案件有541件，占案件總數(shù)的59.6%；作為開辦(主管)單位形成的債務(wù)案件300件，占案件總數(shù)的33.1%；因擔(dān)保而承擔(dān)責(zé)任形成的債務(wù)案件66件，占案件總數(shù)的7.3%。
楊清泉所說的“陳年老賬”是有一定背景的。
前些年，政府局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在經(jīng)濟(jì)改革的浪潮中，紛紛經(jīng)商辦企業(yè)。有的因招商引資而為企業(yè)提高擔(dān)保；有的將私人企業(yè)掛靠在名下，以完成上級分配的經(jīng)商指標(biāo)；有的為了創(chuàng)收，利用職權(quán)將本不屬于自己開辦的企業(yè)掛在自己名下，收取管理費(fèi)。
執(zhí)行村委會同樣困難重重。有的村委會換屆后，擅自撕毀上屆村委會與農(nóng)民簽訂的土地承包合同或企業(yè)承包合同，形成訴訟后，村委會往往被判違約，承擔(dān)賠償責(zé)任；有的村委會在鄉(xiāng)村改造中，違法拆遷村民房屋，導(dǎo)致承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任；有的村委會為村辦企業(yè)貸款進(jìn)行擔(dān)保，當(dāng)其債權(quán)人求助以司法手段收回貸款時(shí)，那些已破產(chǎn)倒閉或資不抵債、公款被揮霍一空的當(dāng)事人自然就沒有償還能力了，村委會只得承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。
執(zhí)行的艱難
“涉及局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、村委的執(zhí)行案件，并不是我們不去執(zhí)行，而是難度太大。我們一直在苦苦地尋找執(zhí)行的突破口。”楊清泉也有自己的苦衷。
其實(shí)，對于黨政機(jī)關(guān)興辦公司的問題，國家有關(guān)部門早就開始著手進(jìn)行清理，最高法院也分別在不同時(shí)期規(guī)定了不同的處理辦法。對人民法院可以執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)范圍，國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，只能執(zhí)行預(yù)算外資金；最高法院在《關(guān)于審理軍隊(duì)、武警部隊(duì)、政法機(jī)關(guān)移交、撤銷企業(yè)和與黨政機(jī)關(guān)脫鉤企業(yè)相關(guān)糾紛案中若干問題的規(guī)定》中指出，法院不能對開辦單位的國庫款、軍費(fèi)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)賬戶、辦公用房、車輛等其它辦公必需品，采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等保全和執(zhí)行措施；人民法院在執(zhí)行涉及開辦單位承擔(dān)民事責(zé)任的生效判決時(shí)，只能用開辦單位財(cái)政資金以外的自有資金清償債務(wù)；如果開辦單位沒有財(cái)政資金以外的自有資金的，應(yīng)當(dāng)依法裁定執(zhí)結(jié)執(zhí)行。
法院在強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)時(shí)，有什么樣的苦衷呢？這名執(zhí)行法官說：“法院在對同級或上級黨政機(jī)關(guān)，甚至像街道辦事處這樣的政府派出機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)，一方面要考慮法律的嚴(yán)肅性和法院的權(quán)威性，另一方面，也要考慮政府機(jī)關(guān)的職責(zé)，保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至還要承受來自有關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)或干預(yù)。我們在執(zhí)行某市財(cái)政局時(shí)，該市領(lǐng)導(dǎo)就以法院經(jīng)費(fèi)為借口進(jìn)行要挾和干預(yù)，你說執(zhí)行難不難？”
在談及執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行案件時(shí)，楊清泉說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)由上級政府按照規(guī)定的人數(shù)、錢數(shù)發(fā)放，法院既不能執(zhí)行工作人員的工資，又不能執(zhí)行其辦公場地，他們也沒有其他財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，我們能怎么辦？例如某鎮(zhèn)政府欠債4個(gè)多億，在短期內(nèi)償還根本不可能，而法院的執(zhí)行案件因此也就無法執(zhí)結(jié)。”
建議和對策
“這些執(zhí)行案件陷入僵局時(shí)，我們承認(rèn)，有法院自身執(zhí)行不力或執(zhí)行不規(guī)范的原因。但單單依靠法院一家之力，是無法解決根本問題的。案件的執(zhí)行難，往往涉及諸如法治意識淡薄、法治環(huán)境欠缺、市場經(jīng)濟(jì)不規(guī)范、社會缺乏誠信、國有企業(yè)效益低下、改組改制問題、農(nóng)村基層組織建設(shè)問題、社會穩(wěn)定問題等等�！睅缀趺课粓�(zhí)行法官都說出了這樣的話。他們還提出了許多破解“執(zhí)行難”的建議。
建議一：強(qiáng)化被執(zhí)行人的法律意識。
通過普法活動，加強(qiáng)對被執(zhí)行人的法制教育，使其明確生效的法律文書必須得到執(zhí)行，增強(qiáng)其主動履行義務(wù)的自覺性。
建議二：加大法院的執(zhí)行力度。
法院要敢于碰硬，善于擺脫地方保護(hù)和部門保護(hù)的干預(yù)，用足用全法律規(guī)定的強(qiáng)制措施。
建議三：積極探索執(zhí)行方法。
執(zhí)行人員要增強(qiáng)責(zé)任感，認(rèn)真全面地調(diào)查了解和掌握執(zhí)行線索，除單位、村集體所有的資金和可執(zhí)行物資外，對承包費(fèi)、管理費(fèi)、租金及其它應(yīng)收款等預(yù)期債權(quán)和到期債權(quán)，應(yīng)依法予以執(zhí)行。
建議四：加大企業(yè)的清理和破產(chǎn)力度。
建議由當(dāng)?shù)攸h委、政府牽頭，涉案局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委以及金融、審計(jì)等部門參加，法院參與，共同組成清算組織，加大對涉案企業(yè)的剝離、清理、清算力度，抓緊時(shí)間處置資產(chǎn)，以償還債務(wù)。
建議五：達(dá)成債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。
申請執(zhí)行人為金融機(jī)構(gòu)的案件，建議由政府出面與相關(guān)銀行的資產(chǎn)清理公司協(xié)調(diào)，達(dá)成債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，由政府收購債權(quán)。
建議六：建議政府設(shè)立專門的涉案保障基金。
政府財(cái)政預(yù)算時(shí)，將對外債務(wù)按照財(cái)政收入的一定比例，當(dāng)作支付基金納入預(yù)算，用于清償債務(wù)。
建議七：健全和完善執(zhí)行法律，統(tǒng)一執(zhí)行結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。
對屬于歷史遺留問題造成的案件，立法上應(yīng)予以明確規(guī)定結(jié)案的標(biāo)準(zhǔn)。建議修訂拒不執(zhí)行裁判罪的相關(guān)規(guī)定，加大對拒不執(zhí)行以及暴力抗法行為的打擊力度。
建議八：積極爭取黨委、人大和上級政府的支持。
法院在執(zhí)行時(shí)，遇到重大、疑難、復(fù)雜案件和抗拒、阻撓、干預(yù)執(zhí)行案件時(shí)，要及時(shí)報(bào)告黨委、人大、政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，努力把執(zhí)行工作的法律效果與社會效果統(tǒng)一起來。
(據(jù)《人民日報(bào)》；安士勇 蔡理亮)
