2010年建立有中國特色的立法體系，是我們既定的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要立法的數(shù)量，更需要立法的質(zhì)量。2004年的修憲為以后的立法活動(dòng)確立的是一個(gè)基本的立法原則，保障人權(quán)、保障財(cái)產(chǎn)權(quán)，為中國的法律大廈奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2005年我們將迎來新一輪的立法高潮，我們期盼已久的法律被排上了日程，更重要的是這些法律的立法理念，讓我們對法律的進(jìn)步與社會(huì)的進(jìn)步有了更多的信心

　　迎接新一輪立法高潮到來

　　在2月底召開的十屆全國人大常委會(huì)第14次會(huì)議上，2005年立法計(jì)劃得以確定，備受社會(huì)廣泛關(guān)注。根據(jù)該計(jì)劃，在今年提交全國人大常委會(huì)審議的法律中包括物權(quán)法、公司法修訂、企業(yè)破產(chǎn)法、證券法修訂、反壟斷法、個(gè)人所得稅法修訂、審計(jì)法修訂、公務(wù)員法、治安管理處罰法、緊急狀態(tài)法草案、違法行為矯治法草案、行政強(qiáng)制法等31部法。其中，2004年已經(jīng)審議尚未通過、今年繼續(xù)審議的法律10件，初次提請審議的21件；屬于新制定的法律有20件，屬于法律修改的有11件。

　　2005年可期待的立法

　　今年立法計(jì)劃的制定主要考慮三條原則：優(yōu)先考慮列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的法律項(xiàng)目；重點(diǎn)安排對基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系起支架作用的法律；在前兩個(gè)前提下，優(yōu)先安排法律草案和出臺時(shí)機(jī)都比較成熟的法律。

　　今年是個(gè)立法重頭年，它反映中國市場經(jīng)濟(jì)改革和法治政府建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的立法需求，它也是建立有中國特色社會(huì)主義法律體系關(guān)鍵性立法年(十屆全國人大是實(shí)現(xiàn)2010年建立有中國特色社會(huì)主義法律體系的關(guān)鍵一屆，今年是本屆的第3年，是完成立法任務(wù)的關(guān)鍵一年)，所以很多重要的法律都安排今年審議。

　　涉及到憲法和公民基本利益保護(hù)的重要法律有緊急狀態(tài)法、物權(quán)法、違法行為矯治法、義務(wù)教育法修訂和婦女權(quán)益保障法修訂，這些法的制定突顯今年落實(shí)憲法，加強(qiáng)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)利和社會(huì)權(quán)利保護(hù)的立法為民精神；有關(guān)行政方面的重要立法有公務(wù)員法、治安管理處罰法、行政強(qiáng)制法、審計(jì)法修訂等，表明國家推進(jìn)依法行政、打造法治政府的立法取向；涉及司法改革的重要法律有法院組織法和檢察院組織法的修改、公證法和剛出臺的關(guān)于司法鑒定的決定，表明司法改革也迫切需要從立法上加以解決；特別引起關(guān)注的是大量有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)改革的重要法律將要在今年提交審議，這就是公司法修改、證券法修改、破產(chǎn)法的重新制定、反壟斷法制定和個(gè)人所得稅法修改。反映了政府把今年作為改革年，推進(jìn)深化市場經(jīng)濟(jì)改革的決心。

　　2005年是立法的重頭年也是立法的難點(diǎn)攻關(guān)年。上述很多重要的法律也存在很大難度，這些重點(diǎn)和難點(diǎn)構(gòu)成今年立法的以下熱點(diǎn)和亮點(diǎn)。

　　物權(quán)法：法律性質(zhì)之爭

　　第一熱點(diǎn)是物權(quán)法的制定。物權(quán)法在2002年作為統(tǒng)一民法典的一部分曾提交九屆全國人大常委會(huì)審議，2004年10月該法案再次提請全國人大常委會(huì)第12次會(huì)議審議。目前，物權(quán)法正在抓緊工作，如果正常的話，該法可能會(huì)提交2006年3月全國人大會(huì)議審議通過。物權(quán)法作為民法典中一部核心法律，也是落實(shí)憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要法律，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民財(cái)富增加，特別是去年憲法修正案中加強(qiáng)了對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)使這部法出臺迫在眉睫，這次單獨(dú)審議物權(quán)法也表明民法典將不再作為統(tǒng)一的法律制定，這是更實(shí)事求是的態(tài)度。

　　法學(xué)界對該法草案仍有一些爭議，主要是應(yīng)制定一個(gè)所有權(quán)法還是制定一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)法之爭。按現(xiàn)行草案把物權(quán)分為三種所有權(quán)，即國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)的“三分法”，被批評為一種前蘇聯(lián)式的傳統(tǒng)理論。一些法學(xué)家不贊同這種“三分法”，認(rèn)為這不利于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，它不是一種平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。而對于誰代表國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)也有嚴(yán)重的分歧，一種觀點(diǎn)根據(jù)憲政理論分析，認(rèn)為國有資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)由各級人民代表大會(huì)行使，政府行使管理權(quán)，企業(yè)行使占用、收益、使用的權(quán)利。而主導(dǎo)的觀點(diǎn)認(rèn)為，國有資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)由政府代表，也有的主張直接由企業(yè)行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。立法的難點(diǎn)還有城市房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)、開發(fā)商與業(yè)主的權(quán)利問題，農(nóng)村土地承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，這些都涉及私有財(cái)權(quán)的保護(hù)問題。

　　破產(chǎn)法：市場經(jīng)濟(jì)下的所有企業(yè)

　　第二熱點(diǎn)是破產(chǎn)法的重新制定。企業(yè)破產(chǎn)法(試行)是在18年前頒布的，僅適用于全民所有制企業(yè)，一直試行至今。當(dāng)年制定的法律帶著鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，市場經(jīng)濟(jì)改革使中國企業(yè)制度發(fā)生了根本性的變化，破產(chǎn)法早就不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要。其實(shí)在該法制定后不久就一直有人呼吁制定統(tǒng)一的企業(yè)破產(chǎn)法，新的破產(chǎn)法1994年開始起草，經(jīng)過10年的磨礪，這部破產(chǎn)法終于在去年10月提請人大常委會(huì)審議。此次提請審議的破產(chǎn)法草案是適用所有企業(yè)的破產(chǎn)法。對提交人大審議的草案仍有三大分歧：一是企業(yè)破產(chǎn)條件。過去的法律規(guī)定企業(yè)不能還債就可以破產(chǎn)，現(xiàn)在要不要增加規(guī)定企業(yè)“資不抵債”才能破產(chǎn)的條件，草案可能采取更嚴(yán)格的破產(chǎn)規(guī)定；二是職工勞動(dòng)債權(quán)與抵押債權(quán)在破產(chǎn)清算順序中孰先孰后，過去采取抵押、銀行債務(wù)優(yōu)先，常委會(huì)上委員們提出，應(yīng)先償還職工工資、保險(xiǎn)等勞動(dòng)債權(quán)；三是企業(yè)破產(chǎn)時(shí)破產(chǎn)管理人是由債權(quán)人委員會(huì)任命，還是由法院任命。草案采用由法院指定機(jī)構(gòu)管理。

　　公司法：大幅降低公司的門檻

　　第三個(gè)公眾關(guān)注的立法是公司法的大幅度修改。公司法是1994年7月1日頒布實(shí)施的，經(jīng)過10年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公司法嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。2005年2月底十屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議了公司法修訂草案。這是一次大規(guī)模的全面修訂，但公司法修改最重要的是三個(gè)方面：一是關(guān)于公司資本制度的修改，草案中，大大降低有限責(zé)任公司的最低注冊資本額(從50萬元、30萬元、10萬元一律降低到5萬元)。股份公司的最低注冊資本額仍為1000萬元，但設(shè)立時(shí)不再需要國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)。允許一人有限責(zé)任公司存在，成立獨(dú)資公司不再是國有企業(yè)特權(quán)。這幾項(xiàng)的修改遵循使公司設(shè)立更加便利、門檻更加降低這么一個(gè)原則。放棄了不必要的管制，公司設(shè)立由審批制向登記制過渡，體現(xiàn)了鼓勵(lì)投資、增進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力的立法意圖。二是關(guān)于公司治理制度，更多則著意于修補(bǔ)漏洞，對各方利益予以均衡保護(hù)。對公司管理、監(jiān)督制度作了完善，草案中擴(kuò)大股東知情權(quán)范圍，引入了獨(dú)立董事制度，將對董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)的組成、職責(zé)、關(guān)系作了更明確的規(guī)定。

　　違法行為矯治法：人權(quán)與程序并行

　　第四個(gè)立法亮點(diǎn)是違法行為矯治法。勞動(dòng)教養(yǎng)制度自1957年確立以來，對于處理輕微違法行為，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，起到了重要作用。在社會(huì)發(fā)生巨大變革的情況下，該法已不合時(shí)宜。因此，該法案被提上了立法議程。該法的適用對象是：嚴(yán)重違法但沒有構(gòu)成犯罪的，具有輕微犯罪行為但不需要限制人身自由的這兩種人。這次以違法行為矯治法取代勞動(dòng)教養(yǎng)制度有一些重大的變化：首先，是做出處理決定的程序更為嚴(yán)格，特別是規(guī)定了被勞教人員尋求司法救濟(jì)的申辯權(quán)。其次，是限制公民人身自由的期限縮短了，矯治時(shí)間最長不超過1年半，而在過去，勞教時(shí)間最長可達(dá)4年。再次是，對違法行為矯治的場所，實(shí)行半開放和開放式的管理。所有的違法行為矯治場所都將實(shí)行人性化管理。

　　治安管理處罰法：警察權(quán)力的監(jiān)督與限制

　　第五個(gè)立法亮點(diǎn)應(yīng)是治安管理處罰法。1986年制定的治安管理處罰法正在進(jìn)行大規(guī)模的修改，2004年10月全國人大常委會(huì)對修改稿已經(jīng)進(jìn)行了第一次審議。新草案進(jìn)一步規(guī)范了公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安管理處罰的執(zhí)法行為和執(zhí)法程序。主要有以下新變化：一是擴(kuò)大了受到治安管理處罰的行為和對象，單位違反治安管理也將受到處罰；增加了處罰的種類，有沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，以及吊銷由公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證三種處罰；罰款處罰幅度大幅提高；新增加了一些強(qiáng)制措施；處罰程序得到進(jìn)一步完善，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定和法治原則的要求，草案完善了處罰程序方面的內(nèi)容。該法草案在加強(qiáng)對警察權(quán)力的制約方面也做出了一些規(guī)定，如限制行政拘留最長不超過30天；對訊問查證人超過12小時(shí)應(yīng)告知檢察院；對不服處罰的可直接提起行政訴訟等。估計(jì)這個(gè)法律在通過前對如何進(jìn)一步監(jiān)督、限制警察權(quán)力會(huì)有更進(jìn)一步的關(guān)注。

　　公務(wù)員法：引咎辭職有法可依

　　第六個(gè)立法熱點(diǎn)應(yīng)是國家公務(wù)員法。1993年由國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》已經(jīng)試行了10年，去年12月，在此基礎(chǔ)上制定的國家公務(wù)員法已經(jīng)提請全國人大常委會(huì)審議并引起了廣泛的關(guān)注，它必將成為今年立法的一大熱點(diǎn)。該法修訂有三大重要問題引起討論：一是擴(kuò)大了公務(wù)員范圍，原來公務(wù)員僅指行政機(jī)關(guān)的工作人員，新法將履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員都列為公務(wù)員，黨委、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)的人員都包括了。二是公務(wù)員的工資、待遇問題。草案規(guī)定，公務(wù)員實(shí)行“與企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平基本平衡”很含糊，現(xiàn)在公務(wù)員收入差距太大，而且公務(wù)員增資沒有法律程序、缺少透明度。三是規(guī)范和嚴(yán)格了對公務(wù)員的管理。如引入了引咎辭職制和限制辭職制等，草案還規(guī)定了公務(wù)員的15項(xiàng)紀(jì)律，對公務(wù)員不得拒絕執(zhí)行上級指示等規(guī)定有不同的看法。

　　另外，個(gè)人所得稅法修改對征稅的起征點(diǎn)問題，審計(jì)法修改對審計(jì)責(zé)任的追究問題，緊急狀態(tài)法涉及對公民憲法權(quán)利的限制和對政府授權(quán)問題，都會(huì)引起公眾對這些法律的討論和關(guān)注。(據(jù)法制日報(bào)；蔡定劍)