即將開始的國家公務(wù)員考試，吸引了空前規(guī)模的54萬名報(bào)考者，他們將以平均比例37.3比1、某些職位高達(dá)100比1的競爭烈度，開始“入仕”的首次“闖關(guān)”。
一名風(fēng)華正茂的大學(xué)本科生，如能在公務(wù)員考試中成功“突圍”，進(jìn)入縣級機(jī)關(guān)，一年后可“轉(zhuǎn)正”為科員。此時(shí)，這個(gè)年輕人處于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列公務(wù)員8個(gè)級別中的倒數(shù)第二級。但是，在未來十幾年內(nèi)，他的“仕途”都可能在這個(gè)連副科級都夠不上的低階上停滯不動。
在沒有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員區(qū)分的中國，占全國公務(wù)員58%的縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員——超過300萬人，受制于機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量，絕大部分難以升遷，只能在科員、辦事員這兩個(gè)最底層的臺階上走完職業(yè)生涯，而相應(yīng)的難有太大起色的工資、福利待遇，也將伴隨他們終生。
不過，兩年多來11易其稿并已向國務(wù)院報(bào)送即將提交初審的《國家公務(wù)員法》，以及與之緊密相連的職務(wù)與職級制度，在“當(dāng)官”之外，將為中國500余萬公務(wù)員另辟一道上升階梯——即使沒有職務(wù)的升遷，也可以通過職級晉升獲得待遇的提高。
作為中國政治體制改革“重頭戲”的干部人事制度改革，一向被稱為改革中“最熱鬧、最賣力、真刀真槍”的環(huán)節(jié)。十六屆四中全會之后，干部人事管理的法制化特點(diǎn)已日益明顯。
“地方公務(wù)員對于這種改變命運(yùn)的新制度翹首期待。”參與起草《公務(wù)員法》、多年研究職位分類的國家行政學(xué)院教授宋世明博士，曾多次到地方調(diào)研。
尚在醞釀中的黨政機(jī)關(guān)干部職務(wù)與職級相結(jié)合的規(guī)定，是2004年重點(diǎn)推出的加快干部人事制度改革的六項(xiàng)措施之一。而其余五項(xiàng)涉及干部公開選拔、競爭上崗、辭職等舉措已形成法規(guī)性文件，并在上半年集中亮相，與《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》合稱“5＋1”文件。
“打包”出臺干部人事制度改革舉措此前未見，但可能成為今后一段時(shí)期的慣例。據(jù)悉，未來數(shù)月還將有一組文件頒布。中組部有關(guān)人士表示，這種做法的好處明顯:力度大,社會影響廣泛。
10月中旬，中組部部長賀國強(qiáng)發(fā)表講話說，要抓緊出臺一些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的改革措施,如職務(wù)和職級相結(jié)合的制度、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度、交流和任職回避制度等。
他強(qiáng)調(diào)說：“為政之道，要在得人�！�
終結(jié)“官本位”
在向領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)嚴(yán)重傾斜的中國公務(wù)員世界,職務(wù)晉升一向被視為最大的激勵。
山東濟(jì)南市委組織部2003年的抽樣調(diào)查顯示，80.6%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有激勵效果的因素。長春市委組織部提供的數(shù)據(jù)表明，某單位達(dá)到條件的干部中有70%不愿意從副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任正職非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
“公務(wù)員待遇主要與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)掛鉤，因此不少人進(jìn)了政府機(jī)關(guān)就把當(dāng)官作為最大的追求�！彼问烂鞣治稣f。在目前體制下，公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)需求的無限性與政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)供給的有限性，是一對幾乎無解的矛盾。但對絕大多數(shù)公務(wù)員來說，僅靠職務(wù)晉升來提高待遇是不現(xiàn)實(shí)的。
宋世明介紹說，職務(wù)與職級相結(jié)合的制度，直指公務(wù)員職業(yè)發(fā)展階梯過于狹窄、激勵方式過于單一的弊端，旨在確立職務(wù)晉升與級別晉升渠道的“雙梯制”，為公務(wù)員另辟晉升渠道。設(shè)計(jì)中的職級，意即公務(wù)員職務(wù)所對應(yīng)的級別，是職務(wù)、能力、業(yè)績、資歷的綜合反映。
而目前的中國只有8%的公務(wù)員是副處級職務(wù)以上，92%的公務(wù)員職務(wù)層次都在科級職務(wù)以下。
就在這8%中，有統(tǒng)計(jì)稱，中國縣級干部的任期平均不到3年，職務(wù)升調(diào)頻繁。
與此形成鮮明對照的，是低階公務(wù)員晉升的異常遲滯。一份2002年的調(diào)研報(bào)告顯示，廣東某縣縣直機(jī)關(guān)33個(gè)黨政工作部門中，23%的正科級干部任職10年以上，最長達(dá)16年；63%的副科級干部任職10年以上，最長14年。
公務(wù)員以職務(wù)為惟一衡量尺度的職業(yè)發(fā)展階梯過于逼仄，大多數(shù)人難以擠進(jìn)這個(gè)狹小的通道，而進(jìn)入通道的人又必須不斷上升，謀求更高職位，以期更多的待遇和收益。“官本位”由此愈演愈烈。
在中組部的一次座談會上，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉就“官本位”談了自己的體會:“干部工作中有一個(gè)突出問題——‘自古華山一條路’，所有的工作都套用一個(gè)系列，用一把尺子度量各種各樣的人，老百姓稱之為‘官本位’，就連上市公司定期權(quán)的時(shí)候，按照干部的級別，正部級多少，副部級多少�！�
現(xiàn)實(shí)中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)往往不是根據(jù)工作需要,主要是為解決待遇而任命。某市國稅局一基層稅務(wù)所共有22名公務(wù)員，除去所長，其余21位都是主任科員。
事實(shí)上，中國人事管理中“級別”的概念曾經(jīng)反復(fù)。1956年，機(jī)關(guān)工作人員曾被劃為30個(gè)級別，級別既是確定工資的惟一依據(jù)，也是任職的參考，但隨后級別卻演變?yōu)榕c政治生活待遇掛鉤的指標(biāo)。
1985年實(shí)施工資改革，級別被取消，實(shí)行了以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，職務(wù)因素被過分突出，從而強(qiáng)化了官本位意識。
1993年《國家公務(wù)員暫行條例》恢復(fù)了級別設(shè)置，國家公務(wù)員被分為15級，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從總理到副科長共10級，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從巡視員到辦事員共8級。這次改革試圖在前兩次制度安排中找到職務(wù)與級別的平衡點(diǎn)，但最終重心還是傾向于職務(wù)一邊，還是一種“官本位”的制度設(shè)計(jì)思路。公務(wù)員依然熱衷于對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的追求，幾乎感覺不到級別的作用。
關(guān)注職務(wù)與職級制度設(shè)計(jì)的宋世明說，科學(xué)的公務(wù)員分類是建立這一制度的根基。
他告訴《瞭望東方周刊》,中國以人的資歷為主要分類指標(biāo)的品級管理制度始于秦漢，但主要是解決官員的地位、身份及俸祿問題，并沒有嚴(yán)格的職位資格要求與分類管理�！岸壳肮珓�(wù)員職位分類與品位分類的傳統(tǒng)很缺乏，職位分類的優(yōu)勢也沒有機(jī)會展現(xiàn)，長期品級分類實(shí)踐帶來的直接后果就是:‘官本位’觀念深入骨髓，貽害無窮。”
與中國古代官制相比，專家們更傾向于借鑒西方國家的現(xiàn)代文官制度。1923年出現(xiàn)于美國的以“事”為中心的職位分類，以及近年來英國、法國等品位與職位相融合的分類制度，都被視為中國官制的發(fā)展方向。
360度的干部評價(jià)體系
11月29日，江蘇省正式啟動了首次省級機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)萬人評議活動。82個(gè)省級機(jī)關(guān)12月將迎來首次“年終大考”。
據(jù)悉,參與這次評議的10457人中，包括全省各級人大代表和政協(xié)委員、各縣(市、區(qū))機(jī)關(guān)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道干部和城市居民、農(nóng)民代表。
評議排名靠后的單位，將被責(zé)令限期整改并定期驗(yàn)收，對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話，連續(xù)兩次排名末位的單位，將對其主要領(lǐng)導(dǎo)作出處理。
上海市徐匯區(qū)正在進(jìn)行政府部門績效考評制度的試點(diǎn)，對年度的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)從行政成本和行政效能上進(jìn)行績效評估。有關(guān)人士指出，績效制引入政府考核，評估以工作“痕跡”說話，這對習(xí)慣以領(lǐng)導(dǎo)“印象”為重的政府部門考核來說是一個(gè)轉(zhuǎn)變。
10月中旬，北京市領(lǐng)導(dǎo)人才考試評價(jià)中心在北京雙高人才發(fā)展中心掛牌成立。該中心隸屬北京市政府，將獨(dú)立運(yùn)用考試評價(jià)技術(shù)手段，為北京市各級黨委和組織人事部門選人用人搭好服務(wù)支持平臺。
《瞭望東方周刊》了解到，該中心的主要職能是對北京市黨政領(lǐng)導(dǎo)人才、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人才素質(zhì)能力和任職資格進(jìn)行評價(jià)，實(shí)行獨(dú)立司考、考任分離，研究并建立規(guī)范化、專業(yè)化、科學(xué)化的黨政領(lǐng)導(dǎo)人才考試評價(jià)體系和指標(biāo)體系。
考試評價(jià)中心主任袁方在接受媒體采訪時(shí)表示，指標(biāo)體系屬于評價(jià)當(dāng)中的技術(shù)指標(biāo)。每個(gè)評價(jià)體系平均有10種評價(jià)指標(biāo)，主要內(nèi)容包括個(gè)人的基本素質(zhì)、心理素質(zhì)、性格、工作經(jīng)歷、思維能力、語言表達(dá)能力、協(xié)作與溝通能力、誠信度等。在設(shè)計(jì)評價(jià)體系時(shí)，需要根據(jù)不同的職位來量身訂制。不同職位和崗位的評價(jià)體系各不相同。
北京率先在全國出臺了這樣一套干部任職評價(jià)體系，運(yùn)用技術(shù)手段對黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考評，學(xué)者評價(jià)認(rèn)為，這是地方干部人事制度改革的又一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。
此外，2005年年初，全國地廳級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都將開始接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。不久前，審計(jì)署官員披露，在縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作全面推開的基礎(chǔ)上，審計(jì)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大。
行政體制專家吳江認(rèn)為，目前中國的干部考核評價(jià)體系正向多元化、全方位發(fā)展，“評價(jià)的主體有上也有下，有內(nèi)也有外，是一種360度的考核評價(jià)。”
他說，對于官員，最根本的評價(jià)主體是群眾,但不同的主體肯定有不同的尺子，有一致也有差異�！安荒苤竿阋惶左w系能夠代表所有體系�！彼J(rèn)為，中共高層強(qiáng)調(diào)“民主評議”，已經(jīng)表明注意到了評價(jià)體系的多元化趨勢。
中共十六屆四中全會在《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)，要抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實(shí)績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而在各地早在年初就開始的嘗試中，環(huán)境保護(hù)、土地征用補(bǔ)償乃至民間藝術(shù)保護(hù)等，都成為考核內(nèi)容。
吳江表示，建立干部實(shí)績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀�！斑^去考什么什么作假，政績工程，形象工程，屢禁不止，其中就有考核標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向問題�！�
吳江認(rèn)為，評價(jià)的目的不是給干部劃分等級，貼上優(yōu)劣符號，不是讓干部獲得褒獎、賞識、贊譽(yù)，這是功利主義的目的。評價(jià)的眼光應(yīng)該更遠(yuǎn)，是為了更好地改進(jìn)工作，改進(jìn)績效。
吳江正在與歐盟合作，就制定官員考核評估體系進(jìn)行國家級課題研究。2003年正式啟動的這個(gè)項(xiàng)目，在一些地方的實(shí)驗(yàn)已經(jīng)進(jìn)行了3年。
他說，要建立科學(xué)的指標(biāo)體系，包含許多難點(diǎn)，如近期利益與長遠(yuǎn)利益，表面利益與潛在利益，公平與效率，GDP與生態(tài)環(huán)境。在衡量考核領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，對于諸多的考核目標(biāo)，要確定一個(gè)價(jià)值尺度——對干部的考核不同于對企業(yè)的利潤管理，其價(jià)值取向是維護(hù)人民的根本利益。
四川省黨建研究會副會長陳代昌則認(rèn)為，當(dāng)前，干部制度改革的整體配套性和協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，這是導(dǎo)致推進(jìn)深化難的重要原因之一;完善干部擇優(yōu)汰劣機(jī)制的關(guān)鍵是對干部的認(rèn)定，因此，建立完善科學(xué)的考核體系十分必要。結(jié)合四川省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為，在疏通“出口”上加大力度，切實(shí)解決干部難“下”的問題，形成干部隊(duì)伍新陳代謝的正常機(jī)制，才是干部人事制度改革攻關(guān)的一塊“硬骨頭”。
抓牢“選舉類”干部
作為黨建專家，中央黨校王貴秀教授更關(guān)注干部人事制度改革中有關(guān)完善黨內(nèi)選舉制度的部分內(nèi)容。
十六屆四中全會的決定中強(qiáng)調(diào)，完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職務(wù)變動。
王貴秀認(rèn)為,在實(shí)際工作中,“選舉類”和“任用類”兩類干部長期混合，要提升執(zhí)政能力，應(yīng)抓牢“選舉類”干部。
“四中全會‘決定’提及的完善黨內(nèi)選舉制度的思路，急需進(jìn)一步細(xì)化、具體化�！彼硎��！氨热邕m當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，‘?dāng)U大差額選舉’是針對‘選舉類干部’候選人的產(chǎn)生辦法，具體應(yīng)擴(kuò)大到什么范圍，是否都應(yīng)逐步實(shí)行差額選舉，比例多少，還應(yīng)該具體規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定一般都實(shí)行正式選舉差額，特殊情況才可搞預(yù)選差額�！�
在即將出臺的有關(guān)制度中，“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部任期制”備受關(guān)注。
王貴秀說，改革開放以來，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的改革取得了很大進(jìn)展，但是迄今為止,終身制并沒有完全廢除。離退休制度原則上有了,但執(zhí)行時(shí)常常打折扣；任期制在國家機(jī)關(guān)有了規(guī)定，但也有不完全執(zhí)行的情況。特別值得注意的是，在黨內(nèi)沒有規(guī)定任期,黨章只抽象地規(guī)定:“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是民主選舉產(chǎn)生的，或是由政府機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的,都可以變動或解除�！�
這位多年從事黨建研究的專家說，鄧小平曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，并且把這看作是“制度上的重要問題”。他表示,相信未來有望進(jìn)一步修改黨章，對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期作出明確規(guī)定。(來源：瞭望東方周刊 作者：程瑛)
