荊州市位于湖北省中南部、長江中游，轄二區(qū)(荊州、沙市)、三縣(江陵、公安、監(jiān)利)、三市(松滋、石首、洪湖)，總面積14067平方公里，總?cè)丝?40萬人。長江自西向東橫貫荊州全境，流經(jīng)全市八個縣市區(qū)，流程483公里。

　　河道非法采砂是事關(guān)長江堤防防洪安全、航運交通安全、工程運行安全和人民生命財產(chǎn)安全，影響區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事。根據(jù)國務(wù)院第320號令《長江河道采砂管理條例》，湖北省政府下令:從2001年2月1日起，禁止在長江河道武漢以上600公里采砂。2003年2月9日，水利部《關(guān)于長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告的批復(fù)》將長江荊江段規(guī)劃為禁采區(qū)。荊州市政府及沿江八個縣市區(qū)地方政府與水利主管部門也加大了對非法采砂的打擊力度。

　　2001年長江河道禁止采砂以來，長江荊江段局部水域夜間偷采、甚至白天偷采的情況逐年有所好轉(zhuǎn)，但是非法采砂事件仍然屢屢發(fā)生，導(dǎo)致長江禁采“禁而不止”。2008年3月14日至15日，水利部、交通部聯(lián)合組織開展了“獵鷹行動”，在宜昌枝江市水域現(xiàn)場抓獲涉嫌非法采砂作業(yè)的6艘大型采砂船和6艘運砂船，在荊州市陳家灣水域抓獲小型運砂船1艘。

　　非法采砂為何禁而不止？筆者針對這一問題進行了調(diào)查。

　　偷采活動屢禁不止，原因何在？

　　長江全面禁采以來，局部江段偷采活動屢禁不止，原因眾多。

　　暴利:打擊非法采砂后砂石價格上漲

　　荊州市歷年來由于長江河勢變化形成的江灘洲垸較多，砂石資源豐富而且品質(zhì)好，加之平原湖區(qū)又無其它礦產(chǎn)資源替代，砂石資源供需矛盾尤為突出。據(jù)統(tǒng)計，荊州市每年基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的砂石資源需求在800萬噸以上，除石首、監(jiān)利、洪湖靠洞庭湖供給部分砂石之外，缺口較大。

　　調(diào)查表明:禁采以前，荊州市境內(nèi)有16家企業(yè)從事采砂(石)，從業(yè)人員3200多人，共有各類采砂船31艘，另外還有8艘外地采砂船；通過整治后，荊州市目前還有13艘采砂船，現(xiàn)已分別在荊州學(xué)堂洲、沙市柳林洲等水域集中�？糠獯妫�外地采砂船已被遣送出境。

　　而荊州市境內(nèi)沿江砂石料經(jīng)營企業(yè)123家，其中已辦理營業(yè)執(zhí)照的有96家，無營業(yè)執(zhí)照的有27家。這些企業(yè)基本上都是民營企業(yè)，最大的是石首市港口貿(mào)易公司，年銷售砂石料95萬方。隨著新農(nóng)村建設(shè)、小流域治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，砂石需求趨旺，偷采利潤豐厚，驅(qū)使部分船主鋌而走險。

　　從荊州市建筑市場砂石料的供應(yīng)看，一旦長江采砂打擊力度加大，來自荊門、宜昌等山區(qū)的碎石價格馬上上漲。2007年以來，荊州境內(nèi)的建筑用砂石料曾經(jīng)高達每噸110元至130元。一般來說，500萬元購置的采砂船，一個小時采砂盈利就在8000元以上，一年就可以收回500萬元的投資。還有，漢江禁采后，一些來自漢江的小型采砂船被賣給長江沿岸的農(nóng)民，進一步增加了禁采工作的執(zhí)法難度。

　　體制:存在“以罰代管，罰而不管”現(xiàn)象

　　據(jù)了解，湖北省政府要求對長江河道采砂實行“四個專門”的管理辦法，即專門管理機構(gòu)、專職管理人員、專門執(zhí)法裝備和專項管理經(jīng)費。但目前部分縣市區(qū)由于機構(gòu)編制、財政經(jīng)費等原因，還沒有將其落實到位，致使采砂管理工作上下銜接不緊、配合不力，在本轄區(qū)內(nèi)也是罰而不管，從而造成多頭執(zhí)法。在如今的長江河道荊江段上，出現(xiàn)了湖北省水利廳、湖北省水利廳砂管局荊州基地、荊江市水利局、沿江縣市區(qū)水利局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和公安、海事、航道等部門都在進行采砂執(zhí)法管理的現(xiàn)象。

　　據(jù)統(tǒng)計，湖北省水利廳近三年來在長江荊江段境內(nèi)，查獲處罰船只20余艘，罰款達300多萬元。僅“宏發(fā)號”采砂船就被湖北省水利廳罰款兩次計40萬元，被荊州市水利局罰款兩次計25萬元，但“宏發(fā)號”每次繳納罰款后都是重復(fù)偷采。

　　執(zhí)法:對小型采砂船只缺乏有效管理辦法

　　由于對采砂行為的管理屬行政執(zhí)法范疇，目前的執(zhí)法存在“三難”:一是查處難，由于現(xiàn)有的執(zhí)法裝備與實際工作不匹配，在執(zhí)法過程中難以進行查處；二是處罰難，在對違法采砂業(yè)主處罰時，經(jīng)常遇到說情、打招呼等現(xiàn)象；三是處理難，水政執(zhí)法人員對違法采砂船只只有處罰和制止(扣壓)的權(quán)力，一些違法采砂船只往往在處罰后異地再來，一些扣壓的船只在指定水域停靠，還要花費人力財力進行監(jiān)管。

　　以上“三難”反映在現(xiàn)實中的突出表現(xiàn)，就是小型采砂船只監(jiān)管難度大。目前，大型采砂船非法偷采現(xiàn)象已得到有效遏制，但在節(jié)假日、惡劣天氣、深夜等特殊時段，在邊界江段和個別江段，小型采砂船偷采江砂的問題比較嚴重。這些小型采砂船基本為“三無”船只，功率僅有十幾至幾十千瓦，通常一家一船，甚至以船為家，全家老少都生活在船上。由于目標小、流動性大，小型采砂船平時常躲在不易被發(fā)現(xiàn)的水域，伺機偷采時往往集群作戰(zhàn)，在受到查處時能迅速逃離現(xiàn)場，抓捕困難。

　　而現(xiàn)行的長江河道采砂管理法規(guī)政策，對小型采砂船非法采砂行為沒有明確的經(jīng)濟處罰規(guī)定。按照《長江河道采砂管理條例》第十八條規(guī)定，本可以對未辦理河道采砂許可證、擅自在長江采砂的，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款。但一條小型采砂船總造價最低的僅幾千元，最高不過2萬元至3萬元，罰款顯然遠遠高于小型采砂船本身的實際價值和采砂戶的經(jīng)濟承受能力，有時船主甚至以死要挾執(zhí)法人員，罰款顯然難以操作到位。

　　政策:為何對禁采區(qū)沒有補貼？

　　由于荊江河道防洪的特殊性，可采區(qū)沒有按行政區(qū)劃及社會發(fā)展的需求設(shè)置，導(dǎo)致武漢以上近600公里江段無規(guī)劃采區(qū)，也無砂石資源費可以收取。而市、縣兩級河道采砂管理機構(gòu)都屬自收自支的事業(yè)性質(zhì)，市、縣財政沒有經(jīng)費投入，加之打擊非法采砂活動執(zhí)法成本高、經(jīng)費不足、裝備不全、安全隱患多等各方面原因，基層履行管理職責(zé)的積極性并不高。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，湖北省每年設(shè)置可采區(qū)10個，砂石開采量800萬噸左右，收取采區(qū)拍賣費和砂石資源費6000萬元以上，而湖北省水利廳從未平衡、補助過禁采區(qū)河道采砂管理機構(gòu)的運行費用，原定每年補助荊州市20萬元的河道采砂執(zhí)法經(jīng)費近兩年也未撥付。

　　我們認為，國家對長江禁漁有補貼，但是對禁采沒有補貼，這或許有失公允。

　　應(yīng)“堵”“疏”結(jié)合打擊非法采砂

　　綜上所述，長江禁采禁而不止，除了市場需求量大與采砂行業(yè)暴利驅(qū)使外，還有管理體制不順、管理手段落后、管理經(jīng)費短缺、執(zhí)法裝備缺乏等因素。為此，我們調(diào)研后提出了幾點建議，其中最主要的就是“堵”“疏”結(jié)合。

　　一方面，國務(wù)院及其相關(guān)主管部門，在對長江非法采砂“堵”的同時，應(yīng)“疏”通砂石的供應(yīng)渠道。就解決禁采區(qū)地方建設(shè)需求的砂石量這一問題�？捎珊�北省政府出面，與一些山區(qū)市、縣承租荒山采石，保證建設(shè)用砂石的供應(yīng)。

　　另一方面，國務(wù)院、水利部、長江水利委員會等長江管理部門，應(yīng)根據(jù)目前長江荊江段河床的實際狀況，批準設(shè)立采砂點，進行依法有序定點采砂，以降低沿江縣市禁采區(qū)建設(shè)用砂石的成本，抑制砂石行業(yè)的暴利。

　　另外，國務(wù)院應(yīng)解決禁采區(qū)政策性經(jīng)費補貼文件的落實問題，以保證禁采區(qū)政府打擊非法采砂活動的執(zhí)法成本與禁采機構(gòu)的管理經(jīng)費，方便更新部分執(zhí)法裝備。在管理體制方面，國務(wù)院應(yīng)該盡快督促湖北省政府解決目前多頭執(zhí)法、以罰代管、罰而不管的現(xiàn)象，整合執(zhí)法力量，確保長江荊江大堤安全和長江河道交通的順暢。(湖北省荊州市政協(xié)委員胡詩華）