早在4年前，溫家寶總理就在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”。今年年初中央一號(hào)文件(即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》)再次強(qiáng)調(diào)：要“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這一精神蘊(yùn)涵著重大的政策信息和改革導(dǎo)向，對(duì)我國(guó)行政體制、行政區(qū)劃改革將產(chǎn)生重要的影響和推動(dòng)。中央在重大文件中首次提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)和減少行政層級(jí)，這意味著不僅要賦予縣級(jí)政府更多的權(quán)責(zé)，而且有條件的地方，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、財(cái)政體制上的“省直管縣”改革是地方政府層級(jí)改革的重要路徑，從經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理乃至行政管理層面構(gòu)建“省直管縣”體制，可能成為未來(lái)中國(guó)地方政府行政體制改革的方向。

　　“市管縣”體制的局限性

　　“市管縣”這種體制的形成發(fā)展延續(xù)有非常復(fù)雜的原因，以往在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步方面也曾起過(guò)重要的作用。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，這種適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的行政區(qū)劃體系，因?qū)蛹?jí)過(guò)多導(dǎo)致的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

　　歸納起來(lái)，大致表現(xiàn)在以下方面：第一，管縣的地級(jí)市大多不是符合憲法規(guī)定的“直轄市和較大的市”，它們領(lǐng)導(dǎo)和管理縣缺乏憲法和法律依據(jù)。第二，市管縣增加管理層次，提高行政成本，降低行政效率。第三，規(guī)模小、輻射功能弱的地級(jí)市，“小馬拉大車”，并未帶動(dòng)所轄縣發(fā)展。第四，普遍存在市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象，市縣矛盾突出。第五，在中心城市和其所轄縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力相似的地區(qū)，市管縣體制制約縣的發(fā)展和大都市圈的形成。第六，市管縣體制造成了廣域型城市的大量出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對(duì)比重，二、三產(chǎn)業(yè)的比重也比較低，導(dǎo)致城市虛化和泛城市化現(xiàn)象。第七，市管縣往往背離市帶縣、工農(nóng)互補(bǔ)的初衷，變成重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)。

　　因此，可以考慮把減少層級(jí)，實(shí)施“省直管縣”作為行政區(qū)劃改革的突破口，如此，可以上下聯(lián)動(dòng)，減少中間層梗阻。

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣的可行性

　　2002年以來(lái)，浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，有的從財(cái)政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財(cái)政，逐步地讓地級(jí)市恢復(fù)到城市管理的職能上去。這些實(shí)踐也為進(jìn)一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗(yàn)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府改革力度加強(qiáng)，基本具備了省直管縣的一些條件。

　　第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了制度保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全面政府，我國(guó)行政區(qū)劃層次過(guò)多，從根本上說(shuō)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。這從根本上減輕了各級(jí)政府的工作量，尤其是中央政府和省級(jí)政府，這就為省直管縣提供了可能。

　　第二，技術(shù)進(jìn)步和基礎(chǔ)設(shè)施改善為其創(chuàng)造了條件。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著現(xiàn)代技術(shù)手段的運(yùn)用，政府間傳遞信息的流程明顯縮短，信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)。高速公路、國(guó)道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善、現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來(lái)越短。

　　第三，公共管理創(chuàng)新需要政府扁平化改革。從國(guó)外政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府逐漸扁平化管理是大勢(shì)所趨。必要的垂直管理是以盡可能的扁平化為前提的。

　　第四，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)要有新的舉措。十六大時(shí)我們就提出了發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的思想，國(guó)家和省級(jí)政府將統(tǒng)一制定大的經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策，市一級(jí)只能發(fā)揮中間傳遞的作用，市級(jí)指導(dǎo)縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可能性越來(lái)越小。而且，市同縣在發(fā)展問(wèn)題上具有很多同構(gòu)型�？h由省直管，市可以集中精力治理城區(qū)，縣可以專心致志治理鄉(xiāng)村。

　　從理論探討的角度看，筆者認(rèn)為，省直管縣的改革，第一個(gè)步驟是像目前各省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)搞的那樣，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，直管主要干部，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個(gè)步驟是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能。第三個(gè)步驟是市的改革，擴(kuò)大市轄區(qū)范圍(臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū))，合理調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗(yàn)。總的方向應(yīng)當(dāng)是，撤銷傳統(tǒng)意義的管縣的地級(jí)市(級(jí)別可保留，人員逐漸調(diào)整)，市縣分置，省直管縣。

　　此次改革可考慮的三種類型

　　就全國(guó)而言，改革的類型可能有三種：一是在形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等副省級(jí)城市，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度。特別發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也可擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)，為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙古等省區(qū)，在區(qū)劃沒(méi)有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時(shí)實(shí)行省直管縣。

　　改革后，市與縣的聯(lián)系比較多的要靠市場(chǎng)的力量，而逐步形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同體。這項(xiàng)工作，至少需要兩屆政府的努力。目前必須按照中央文件精神，“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次”，進(jìn)行省直管縣改革的嘗試。不夠條件的可以再等一等，切不可一哄而起。

　　省直管縣能不能管得過(guò)來(lái)

　　如果省直管縣改革作為方向發(fā)展，在客觀上會(huì)提出一個(gè)非常重要的問(wèn)題，省直管縣能不能管得過(guò)來(lái)？不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有八九十個(gè)，多的一百多個(gè)，如四川有縣級(jí)單位181個(gè)，河北有172個(gè)，省直管縣有效管理大體應(yīng)在50個(gè)左右，太多了可能管不過(guò)來(lái)。如果堅(jiān)持省管縣改革，這可能就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，或者適當(dāng)合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過(guò)小的縣。如此一來(lái)，這又牽涉更大的省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度問(wèn)題。借鑒中國(guó)歷史和國(guó)外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級(jí)政府的數(shù)量，至少應(yīng)有10-20個(gè)左右省級(jí)單位的空間，縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度，合理下放和配置權(quán)力。從發(fā)展方向上看，這有利于減少和避免地方主義，發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性。

　　(作者張占斌為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授)

　　閱讀延伸

　　圍繞“省直管縣”改革的爭(zhēng)論

　　當(dāng)前，圍繞省直管縣體制改革的討論比較激烈，意見(jiàn)還不能統(tǒng)一。有人認(rèn)為，如此改革會(huì)造成新的城鄉(xiāng)分割。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心沒(méi)有道理，由于市場(chǎng)的作用，城鄉(xiāng)發(fā)展會(huì)更加密切。還有人講，不存在“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問(wèn)題，不少貧困縣更多的是靠市里的轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問(wèn)題的確是存在的，但不少貧困縣能得到市里的轉(zhuǎn)移支付也確是事實(shí)。也有人建議可考慮撤縣實(shí)行市管鎮(zhèn)，筆者認(rèn)為，這個(gè)想法比較有新意，但有些超前，不具有可行性。張占斌