加強對紀(jì)委書記的監(jiān)督，避免監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)成為新的腐敗源頭，應(yīng)成為民主政治建設(shè)中的必破之題

　　文/《瞭望》新聞周刊記者李松

　　11月20日，湖南省長沙市中級人民法院以受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪，兩罪并罰，一審判處郴州市原紀(jì)委書記曾錦春死刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。

　　曾錦春，由一個紀(jì)檢官員，蛻變?yōu)閺仡^徹尾的腐敗分子，以其特殊的身份和貪婪的本性，讓公眾心理震動——

　　1997年至2006年間，曾錦春利用擔(dān)任郴州市委副書記、市紀(jì)委書記的職務(wù)之便，單獨或伙同其妻和子女等人收受賄賂及索賄共計人民幣3151.84萬元，其中曾錦春單獨收受他人賄賂共計人民幣2639.4萬元，美元4.25萬元。此外，曾錦春還有折合人民幣共計952.72萬元的巨額財產(chǎn)不能說明其合法來源。

　　類似曾錦春的紀(jì)委書記腐敗案，并非個例。接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位人士認(rèn)為，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，近年來，有的紀(jì)委書記利用手中的特權(quán)，尋租乃至挾持公權(quán)為特權(quán)直接進(jìn)入市場，化公權(quán)為私權(quán)，變公共資源為私利，已嚴(yán)重影響了紀(jì)委書記這一“黨內(nèi)包公”的形象。盡管紀(jì)委書記搞腐敗只是少數(shù)，但其產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通官員腐敗。對擁有“特權(quán)”的紀(jì)委書記，應(yīng)建立起內(nèi)部和橫向監(jiān)督機(jī)制，使其也在社會有效的監(jiān)督范圍之列。

　　權(quán)力監(jiān)督者的“腐敗效應(yīng)”

　　紀(jì)委書記在我國紀(jì)檢機(jī)構(gòu)中是核心領(lǐng)導(dǎo)。在一般人心目中，紀(jì)委書記是正氣、正直、正義、公平的象征。

　　但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來有些地方紀(jì)委機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督，紀(jì)委書記涉嫌腐化墮落、貪污受賄等方面的腐敗案件時有發(fā)生——

　　據(jù)報道，湖南常德市原紀(jì)委書記彭晉鏞、婁底市原紀(jì)委書記羅子光，因收受賄賂數(shù)十萬元先后分別被判有期徒刑16年、11年；2007年4月23日，安徽省肥東縣縣委副書記、紀(jì)委書記姜振華因涉嫌受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪，被合肥市中級人民法院判處有期徒刑8年6個月，并沒收個人財產(chǎn)8萬元；重慶市沙壩區(qū)原紀(jì)委書記鄭維因受賄罪，于2007年12月29日被法院判處13年有期徒刑……

　　受訪專家認(rèn)為，紀(jì)委書記作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“一把手”，如果不打擊貪官污吏，反而帶頭搞腐敗、干違法違紀(jì)的勾當(dāng)，造成的社會負(fù)面影響，將具有明顯的“放大效應(yīng)”。

　　首先，權(quán)力監(jiān)督者的腐敗嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象和公信力。“作為權(quán)力監(jiān)督者的紀(jì)委書記，本身是在代表人民、代表黨行使監(jiān)督權(quán)，對其為政清廉的要求也應(yīng)更加突出，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更高”，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授接受本刊記者采訪時表示，“如果紀(jì)委書記也成了腐敗分子，就會比一般腐敗官員對社會造成的影響還要惡劣，必然對黨和政府在人民群眾中的形象和公信力造成極大損害�！�

　　“紀(jì)委書記是專門負(fù)責(zé)紀(jì)檢的官員，專查其他問題官員。他們也搞腐敗，誰來監(jiān)督其他腐敗的官員呢？”北京市宣武區(qū)的一位市民對記者說，“紀(jì)委書記也搞腐敗，產(chǎn)生的直接后果，是讓公眾喪失了對政府反腐敗的信心。”

　　其次，嚴(yán)重影響反腐進(jìn)程，惡化官場生態(tài)環(huán)境。多位受訪者認(rèn)為，紀(jì)委書記搞腐敗容易“上行下效”，帶壞官場風(fēng)氣。腐敗的紀(jì)委書記，不但監(jiān)督別人時沒有底氣，而且也容易蛻變成為貪官的保護(hù)傘，嚴(yán)重影響反腐進(jìn)程。

　　本刊記者發(fā)現(xiàn)，近年來有的地方腐敗嚴(yán)重，大案要案查不出結(jié)果，反腐敗斗爭深入不下去，重要原因之一就是紀(jì)委書記本身搞腐敗。曾錦春所在的郴州市，出了個舞文弄墨的貪婪市委書記李大倫，出了個玩權(quán)、玩錢、玩女人的“三玩”副市長雷淵利，還出了個買官賣官、行賄受賄的宣傳部長樊甲生，以及住房公積金管理中心主任李樹彪等。這一窩貪官出現(xiàn)的原因，也許不能完全歸咎于曾錦春這個腐敗的紀(jì)委書記，但畢竟同曾錦春關(guān)系密切。

　　再有，嚴(yán)重破壞反腐體系，阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。紀(jì)委書記對法律法規(guī)非常熟悉，深諳辦案的套路、技巧，具有極強的反偵查能力和反審訊能力。所以落案的紀(jì)委書記現(xiàn)形，大多是意外的偶然因素使其暴露出來。比如2004年7月，齊齊哈爾市公安局原黨委副書記、紀(jì)委書記王瑞被起訴，也是因為一個轟動社會的黑社會性質(zhì)組織案發(fā)，才查出他是這個團(tuán)伙黑惡組織的“保護(hù)傘”。

　　“紀(jì)委書記知法犯法，他們對法律化、制度化、網(wǎng)絡(luò)化的反腐敗體系造成極大破壞”，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時表示，“紀(jì)委書記把紀(jì)律監(jiān)督權(quán)當(dāng)成了牟取私利的工具，把一些反腐措施變成了個人斂財?shù)姆▽�，將�?dǎo)致畸形的官場生態(tài)�！�

　　據(jù)報道，曾錦春為了打擊報復(fù)那些不聽“招呼”的人，對一些既不是黨員干部、又沒有公職的人也實施“雙規(guī)”。另外，他不但充當(dāng)“惡礦保護(hù)傘”，還利用權(quán)力，對企業(yè)以“掛牌保護(hù)”為名，行收取“保護(hù)費”之實，搞得很多企業(yè)負(fù)責(zé)人無心生產(chǎn)，整天提心吊膽地打發(fā)日子。

　　監(jiān)督籬笆為何扎不緊

　　在本刊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前對紀(jì)委書記監(jiān)督的缺失，已經(jīng)成為了黨務(wù)監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督的軟肋。如何加強對紀(jì)委書記的監(jiān)督，避免監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)成為新的腐敗源頭，已經(jīng)成為民主政治建設(shè)中的待破之題。

　　本刊記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第六條規(guī)定，黨的各級委員會有權(quán)對同級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。第五條還規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督。第十條還規(guī)定，黨員有權(quán)“檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實，同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”。

　　“從理論上說，下級可監(jiān)督上級，全黨可監(jiān)督中央，并且寫入了黨章和條例，但在實際操作中不可能做到”，李成言認(rèn)為，“按目前情況，對于紀(jì)委書記的監(jiān)督，除了地方黨委、上級紀(jì)委敢監(jiān)督外，沒有一個同級的機(jī)構(gòu)能監(jiān)督。但是上級紀(jì)委平時很少接觸下級紀(jì)委，存在信息不對稱的情形，很難起到監(jiān)督作用。而且，上級紀(jì)委和地方黨委與下級紀(jì)委存在隸屬關(guān)系，上級護(hù)短、不好拉下情面的事情也常有發(fā)生。在黨委里，紀(jì)委書記一般就是常委，怎么監(jiān)督？在這種體制下，紀(jì)委書記腐敗絕非偶然�！�

　　在法律法規(guī)方面，“對紀(jì)委書記沒有監(jiān)督”，北京石油化工學(xué)院人文社科學(xué)院楊鐘紅副教授對本刊記者說，“目前憲法只規(guī)定地方人大對‘一府兩院’的監(jiān)督。2007年1月1日起施行的《監(jiān)督法》也回避了對黨委及紀(jì)委的監(jiān)督。”

　　龔維斌教授表示，“在現(xiàn)行的反腐敗體系中，紀(jì)委書記處于關(guān)鍵和核心地位。因此，從所處的領(lǐng)導(dǎo)地位上講，作為平級的檢察機(jī)關(guān)也難以對紀(jì)委書記進(jìn)行有效的監(jiān)督，其他機(jī)關(guān)更難以對紀(jì)委書記進(jìn)行有效監(jiān)督。紀(jì)委的地位、與同級黨委的關(guān)系以及對紀(jì)委的監(jiān)督問題，需要認(rèn)真研究并加以解決。”

　　“紀(jì)委書記難被平級機(jī)關(guān)和群眾監(jiān)督，還在于紀(jì)委書記有‘雙規(guī)’特權(quán)”，云南省一位縣委書記曾對本刊記者坦率地發(fā)表了自己的觀點，“按照規(guī)定，紀(jì)委有權(quán)‘責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明’。但在實際操作中，雙規(guī)對象沒有界線，這并不局限于黨員。也就是說，紀(jì)委書記主導(dǎo)的‘雙規(guī)’，只要愿意，就可能落到任何人的頭上。于是，一個設(shè)計中的‘反腐利器’，極有可能變成有的紀(jì)委書記權(quán)力腐敗和牟取私利的工具�！�

　　讓公眾權(quán)利來制約權(quán)力

　　實踐證明，如果反腐僅停留在把腐敗紀(jì)委書記拉下馬，給予懲處，而不改革或完善基本制度，那么拉下再多的腐敗紀(jì)委書記，也不會從根本上解決問題。

　　受訪專家認(rèn)為，紀(jì)委書記落馬的這些案例，為預(yù)防權(quán)力監(jiān)督者腐敗提供了一個人性的范本——不用制度制衡權(quán)力，注定只能走上寄望于“自律”的神話。應(yīng)該將重點放在事先預(yù)防的環(huán)節(jié)上，對紀(jì)委書記的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控。

　　“要解決紀(jì)委書記權(quán)力監(jiān)督的問題，需要抓住正確行使權(quán)力這個關(guān)鍵”，李成言建議，“首先，紀(jì)委書記的權(quán)力必須規(guī)范行使，紀(jì)委行使權(quán)力時要依照黨紀(jì)國法，特別是對于‘雙規(guī)’這種組織措施的行使，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的程序和擁有相應(yīng)的證據(jù)。其次，要規(guī)范平級的橫向監(jiān)督與制約。紀(jì)委書記作為反腐官員，能否從制度上落實檢察機(jī)關(guān)對其監(jiān)督的機(jī)制，在制度上落實新聞媒體對其實施監(jiān)督的機(jī)制，以及地方黨委和人大的監(jiān)督權(quán)力與機(jī)制。”

　　“對地方紀(jì)委進(jìn)行有效監(jiān)督應(yīng)該雙管齊下，在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時，還應(yīng)重視黨外監(jiān)督，一方面減少權(quán)力腐敗的發(fā)生幾率，另一方面促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的透明化、制度化與規(guī)范化�！北本┲惺⒙蓭熓聞�(wù)所杜立元律師接受本刊記者采訪時建議，“首先，加強群眾的輿論監(jiān)督是對紀(jì)委有效監(jiān)督的一個重要手段。其次，應(yīng)當(dāng)通過人大機(jī)關(guān)對(同級)紀(jì)委進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督。雖然我國法律只明確了人大對政府、法院和檢察院“一府兩院”具有監(jiān)督的權(quán)力，但根據(jù)《憲法》《人大組織法》和《黨章》的有關(guān)規(guī)定，地方紀(jì)委必須遵守憲法和法律、必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在我國，各級人大及其常委會對憲法和法律的實施享有監(jiān)督權(quán)，因此，人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對地方紀(jì)委的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。”

　　“要使對權(quán)力的監(jiān)督、制約能夠更加充分有效，尤其使監(jiān)督的力量不僅作用于事后，而且能前移至事中事前�，F(xiàn)在的監(jiān)督都是事后監(jiān)督，都是對結(jié)果的監(jiān)督，但對過程的監(jiān)督才是最重要的”，南開大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時認(rèn)為，“在我國反腐敗斗爭嚴(yán)峻的形勢下，應(yīng)把反腐部門作為一個特別機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。一是推進(jìn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制改革，實行垂直管理；二是推進(jìn)輿論橫向監(jiān)督。對地方紀(jì)委實行中紀(jì)委垂直管理，是給紀(jì)委書記反腐敗減少干擾；加強橫向社會監(jiān)督，將包括新聞輿論在內(nèi)的監(jiān)督力量納入到紀(jì)委書記權(quán)力監(jiān)督的體系中來，是讓紀(jì)委書記的權(quán)力得到有效監(jiān)督。”

　　政協(xié)北京市十屆委員會副秘書長、中國民主建國會北京市委員會副主任委員曾廣宇對本刊記者說，“由于上級紀(jì)委掌握著特殊的資源和權(quán)力，對下一級紀(jì)檢干部的選拔、任用、監(jiān)督、評價和任免以及日常的教育也是必不可少的環(huán)節(jié)。”

　　多位受訪者都認(rèn)為，反腐敗不僅需要權(quán)力之間的相互制約，更需要拓展公開的社會性監(jiān)督渠道。只有做好輿論監(jiān)督、民眾參與式監(jiān)督等“體制外”監(jiān)督，才是減少紀(jì)委書記腐敗和完善反腐系統(tǒng)工程的有效途徑。