近日一組數(shù)據(jù)引起了人們的關(guān)注:2007年,我國(guó)行政案件首次突破十萬(wàn)件,行政案件勝訴率為三成左右。
“這個(gè)數(shù)字足以說(shuō)明行政訴訟法實(shí)施以來(lái),在行政機(jī)關(guān)等行政主體和行政相對(duì)人之間架構(gòu)了一種具有恒定性的行政訴訟法律關(guān)系,確立并鞏固了一條紛爭(zhēng)解決的重要途徑!敝袊(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順在接受記者采訪時(shí)表示。
“勝訴率達(dá)到三成,從國(guó)外的數(shù)據(jù)來(lái)看已經(jīng)比較高了。但關(guān)鍵在于大量的案件沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序。全國(guó)每年的民事案件達(dá)到數(shù)百萬(wàn)件,而行政案件只有區(qū)區(qū)十萬(wàn)件!北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授姜明安一言以蔽之。究竟是什么羈絆了“民告官”蹣跚的步履呢?
行政訴訟法自身局限成“民告官”障礙
2005年9月1日,浙江12名農(nóng)民收到了一份判決書(shū)。判決結(jié)果是,浙江省政府法制辦公室所作的被訴具體行政行為違法。這意味著他們對(duì)省政府提起的行政訴訟以勝訴告終。
判決書(shū)被農(nóng)民們小心翼翼地珍藏了起來(lái)。因?yàn),“民”告“官”還能勝訴,在他們看來(lái),這一紙判決來(lái)之不易。
在中國(guó)文化傳統(tǒng)中,官是“父母官”,是告不得的。數(shù)千年來(lái),民眾只能任由為官者擺布,卻無(wú)法通過(guò)司法程序申冤。1989年頒布的行政訴訟法為保障公民權(quán)利、監(jiān)督公權(quán)力打開(kāi)了一條通道。但是由于各種各樣的原因,“民告官”在中國(guó)仍然是道路多曲。
浙江12位農(nóng)民兄弟是幸運(yùn)的,因?yàn)樗麄兊钠鹪V不僅被法院受理,而且還獲得了勝訴。但是,大多數(shù)案件則沒(méi)有這么幸運(yùn)。
楊建順認(rèn)為,“三成的勝訴率,一方面表明了近年來(lái)行政機(jī)關(guān)所力推的行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)訴工作取得了成效,在一定程度上也顯示了政府推進(jìn)依法行政的工作發(fā)揮了作用!钡瑫r(shí)也反映了公民、法人或者其他組織以行政機(jī)關(guān)等行政主體為被告提起行政訴訟尚存在一定的難處。
姜明安認(rèn)為,行政訴訟法本身的局限性,如受案范圍過(guò)窄、對(duì)原告資格存在限制、管轄機(jī)制不盡合理以及訴訟周期過(guò)長(zhǎng)等是“民告官”路上的一大障礙。
“嚴(yán)重的行政干預(yù),法院的人財(cái)物等權(quán)力掌握在當(dāng)?shù)卣种,行政?quán)力對(duì)行政審判的影響比較大。行政訴訟案件往往是費(fèi)力不討好,會(huì)得罪權(quán)力部門,法院以及法官的積極性不高!苯靼舱f(shuō)。
專家建議擴(kuò)大受案范圍
2002年底,因身高不足1.50米,陳林(化名)與公務(wù)員資格失之交臂。但陳林認(rèn)為,招考公務(wù)員設(shè)置身高限制是對(duì)矮個(gè)子們就業(yè)權(quán)的侵犯,于是將“剝奪自己國(guó)家公務(wù)員資格”的深圳市人事局、國(guó)稅局告上法院,但法院不予受理。當(dāng)時(shí)輿論一片嘩然,不少人認(rèn)為這是行政訴訟法的詬病。
“我國(guó)行政訴訟法規(guī)定,只有當(dāng)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí),才能提起行政訴訟!苯靼哺嬖V記者,其他權(quán)利如受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等,則不在法院的受案范圍之內(nèi)。
楊建順認(rèn)為,將“合法權(quán)益”縮小為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”,表明行政訴訟法在規(guī)定上不夠嚴(yán)密,使得對(duì)“合法權(quán)益”的救濟(jì)僅限于對(duì)“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的救濟(jì)。
“應(yīng)該修改行政訴訟法,要擴(kuò)大受保護(hù)的公民權(quán)益的范圍,如受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)等應(yīng)囊括在內(nèi),當(dāng)然也不限于這些?梢砸(guī)定,凡是合法權(quán)益受到侵害的,便可提起訴訟。”姜明安說(shuō)。
行政訴訟法第十一條列舉了七種可以提起訴訟的具體行政行為,但實(shí)際上我國(guó)的具體行政行為可以達(dá)到上百種。在姜明安看來(lái),當(dāng)下最為迫切的任務(wù)并不是將抽象行政行為納入訴訟,而是應(yīng)當(dāng)盡快擴(kuò)大具體行政行為的受案范圍。
“行政訴訟法對(duì)受案范圍的規(guī)定不合理,僅列舉了七種可以提起訴訟的行政行為!苯靼舱J(rèn)為,今后立法修改時(shí),可以采用排除式的立法方式。在法律中明確規(guī)定若干不能提起訴訟的具體行政行為,其他的應(yīng)該都可以提起訴訟。如果不修改法律,在現(xiàn)行條件下能進(jìn)入訴訟程序的案件大概只有三成左右,大量的案件都被擋在訴訟大門之外。
應(yīng)開(kāi)放環(huán)境等領(lǐng)域公益訴訟
記者了解到,根據(jù)我國(guó)行政訴訟法,要獲得原告資格必須存在可訴的具體行政行為、起訴人必須是認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害的人、被訴的具體行政行為與起訴人的合法權(quán)益存在法律上的利害關(guān)系,三者缺一不可。
“很多情況下,當(dāng)事人由于身體被限制等原因,無(wú)法行使原告資格,這個(gè)時(shí)候應(yīng)當(dāng)允許其親屬取得原告資格!苯靼步ㄗh說(shuō)。
當(dāng)今社會(huì),大規(guī)模的環(huán)境污染以及層出不窮的食品藥品危機(jī)事件,迫使人們更加關(guān)注公共領(lǐng)域的安全問(wèn)題。公益訴訟日益成為一種改進(jìn)公共福祉、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的有力手段。但是,受到原告資格的限制,我國(guó)公益訴訟面臨著困境。
姜明安認(rèn)為,國(guó)家應(yīng)該盡快開(kāi)放環(huán)境、食品、藥品領(lǐng)域的公益訴訟。待時(shí)機(jī)成熟后,再對(duì)公益訴訟進(jìn)行立法。公益訴訟的范圍應(yīng)該采取列舉式,凡是沒(méi)有規(guī)定的就不能提起訴訟。在原告資格上,采取公益和私益相結(jié)合的方式,當(dāng)事人應(yīng)該既為推進(jìn)公益,也為修復(fù)自己被侵害的合法權(quán)益提起訴訟。
此外,學(xué)者認(rèn)為,“強(qiáng)化行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任對(duì)緩解行政訴訟難的困境的作用,有助于解決行政部門對(duì)抗法院判決等現(xiàn)象,有助于推進(jìn)行政訴訟的切實(shí)發(fā)展!睏罱樃嬖V記者,如何強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的法律責(zé)任的問(wèn)題,也是今后修改和完善行政訴訟法的一個(gè)重要課題。這是因?yàn)椋∪屯晟茖?duì)法院判決、裁定執(zhí)行狀況的全面檢查和問(wèn)責(zé)機(jī)制,才能解決實(shí)質(zhì)上的、根本性的問(wèn)題,才能真正達(dá)到依法行政和行政審判的良性互動(dòng)。
“但是,如何規(guī)定以及規(guī)定什么內(nèi)容,才能使得這一制度發(fā)揮其應(yīng)有的正面作用而抑制負(fù)面作用,則是值得我們深入研究的!睏罱樥f(shuō)。(本報(bào)記者 袁定波 本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 張亮)
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