12月10日，監(jiān)察部、國(guó)土資源部聯(lián)合通報(bào)了廣東省開(kāi)平市、鶴山市等地10起土地違法案件。12月19日，廣州市花都區(qū)國(guó)土局原局長(zhǎng)譚斌因涉嫌濫用職權(quán)，違規(guī)轉(zhuǎn)讓6000多畝土地的使用權(quán)，造成損失高達(dá)3.4億元，在廣州市中級(jí)法院接受審判。土地違規(guī)違法案件為何屢禁不止？土地管理領(lǐng)域?yàn)楹纬闪烁瘮〉亩喟l(fā)區(qū)？安徽省檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦理的涉土職務(wù)犯罪案件，對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查分析。

　　1、96宗國(guó)有土地被違規(guī)無(wú)償劃撥

　　12月13日，安徽省蕪湖縣檢察院以涉嫌濫用職權(quán)等罪分別對(duì)該縣國(guó)土資源局原正副局長(zhǎng)陳尚倉(cāng)、潘福春提起公訴。據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控，2002年1月至2007年3月，陳尚倉(cāng)、潘福春在擔(dān)任蕪湖縣國(guó)土資源局正副局長(zhǎng)期間，與該局地籍礦產(chǎn)科原科長(zhǎng)董必春(另案處理)一起，在對(duì)蕪湖縣企業(yè)的供地過(guò)程中，違反土地管理法律法規(guī)規(guī)章，將96宗大約854畝的土地劃撥給了蕪湖中輪機(jī)械有限公司、蕪湖騰飛珠寶有限公司等多家無(wú)權(quán)享受劃撥用地的企業(yè)使用，導(dǎo)致國(guó)家應(yīng)收取的土地出讓金流失。經(jīng)評(píng)估，這96宗土地出讓金損失為687萬(wàn)余元。

　　記者通過(guò)采訪發(fā)現(xiàn)，這96宗原本應(yīng)該以出讓的方式供給有關(guān)企業(yè)使用的土地，之所以能夠順利變成無(wú)償劃撥用地，一方面與董必春的斡旋和牽線搭橋有著直接的關(guān)系，另一方面，也與土地管理部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)的過(guò)分集權(quán)和政務(wù)不夠公開(kāi)有關(guān)，而后者則正是近幾年來(lái)土地系統(tǒng)各種職務(wù)犯罪案件頻發(fā)的主要原因。

　　土地管理部門(mén)作為政府重要職能部門(mén)之一，肩負(fù)著對(duì)土地這一不可再生的稀缺資源進(jìn)行管理、使用、規(guī)劃等一系列重要職責(zé)，還對(duì)用地審批、土地出讓費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等重要問(wèn)題把關(guān)，這些職責(zé)和權(quán)限往往又集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者手中，很多涉及土地方面敏感問(wèn)題的決定權(quán)也掌握在領(lǐng)導(dǎo)者手中。在處理具體土地事務(wù)中，政府掌握著土地的出讓權(quán)、定價(jià)權(quán)，這些權(quán)力由領(lǐng)導(dǎo)和具體辦事人員進(jìn)行具體操作，有關(guān)的決策人員、經(jīng)辦人員擁有相當(dāng)大的自主決定權(quán)，這些都給公共權(quán)力“尋租”留下了空間。他們或?yàn)E用職權(quán)，或大搞權(quán)錢交易，或貪污挪用，在社會(huì)上造成了惡劣的影響。

　　2、地籍科長(zhǎng)為何能瞞天過(guò)海

　　按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，土地使用權(quán)的劃撥不需要用地人繳納土地出讓金，僅需要繳納相關(guān)費(fèi)用，這一費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同類型地塊應(yīng)需繳納的出讓金，且劃撥用地?zé)o使用時(shí)間的限制。因此，以劃撥方式取得國(guó)有土地，進(jìn)行營(yíng)業(yè)性開(kāi)發(fā)，所獲利益驚人。于是，一些土地使用者為利益所驅(qū)使，就想方設(shè)法接近土地管理系統(tǒng)中的實(shí)權(quán)人物。

　　作為蕪湖縣土地局地籍礦產(chǎn)科科長(zhǎng)，董必春掌握著國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)事宜的初級(jí)審查權(quán)，因此成為一些意欲謀取不法利益的投機(jī)分子最先瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。2001年10月18日，國(guó)土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》9號(hào)令，細(xì)化明確了19類具體的劃撥用地情形。而董必春在任地籍礦產(chǎn)科科長(zhǎng)期間，經(jīng)手劃撥的96宗國(guó)有土地沒(méi)有一宗屬于該19項(xiàng)劃撥用地范圍，也就是說(shuō)，涉案的96宗土地均應(yīng)以出讓的方式取得使用權(quán)，并應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。但董必春等人卻在土地劃撥審批中，超越職權(quán)，提出了以劃撥方式提出供地方式的審查意見(jiàn)，致使國(guó)家應(yīng)收的近700萬(wàn)元的土地出讓金白白流失。

　　超出法定的范圍劃撥用地，特別是對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目仍劃撥供地，是土地管理中瀆職犯罪的主要表現(xiàn)形式。隨著土地系統(tǒng)規(guī)章制度的健全，一人單獨(dú)實(shí)施職務(wù)犯罪的難度加大，沒(méi)有其他相關(guān)人員的配合，瀆職犯罪難以單獨(dú)完成，所以目前土地系統(tǒng)中職務(wù)犯罪窩案、串案現(xiàn)象愈演愈烈。

　　董必春在其擔(dān)任科長(zhǎng)的4年間，違法劃撥經(jīng)手的土地使用權(quán)問(wèn)題相繼發(fā)生，作案時(shí)間長(zhǎng)、隱藏深，一直無(wú)人過(guò)問(wèn)，這讓他更加肆意妄為起來(lái)。2005年3月，董必春接受了某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司數(shù)名股東的煙酒、購(gòu)物卡后，明知“原兩所”(當(dāng)?shù)乩峡词厮�、拘留所所屬地塊的簡(jiǎn)稱——記者注)土地權(quán)屬有糾紛的情況下，同意其土地權(quán)屬的變更，并且還親自帶著當(dāng)事人找分管副局長(zhǎng)潘福春、局長(zhǎng)陳尚倉(cāng)進(jìn)行疏通。在董必春的斡旋牽引下，該局握有實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)多參與到這起瀆職案件中。

　　董必春所接受的財(cái)物總價(jià)值僅數(shù)千元，尚不構(gòu)成受賄犯罪，但是在其串聯(lián)下，使得該宗土地權(quán)屬得以變更，而這一違法變更的直接后果是農(nóng)業(yè)銀行蕪湖縣支行對(duì)該宗土地設(shè)立的抵押權(quán)喪失，造成200萬(wàn)元的抵押貸款無(wú)法收回。

　　3、眾多涉土官員因腐敗而倒下

　　倪毅是安徽省亳州市國(guó)土資源局原局長(zhǎng)，在此之前，他還擔(dān)任過(guò)原縣級(jí)亳州市的副市長(zhǎng)。自從當(dāng)上國(guó)土局局長(zhǎng)以后，倪毅發(fā)現(xiàn)自己這個(gè)“土地爺”甚至比當(dāng)副市長(zhǎng)時(shí)還要吃香，一些房地產(chǎn)公司的老板整天對(duì)他前呼后擁，還不時(shí)“孝敬”一些零花錢。

　　倪毅心里很清楚，這些房地產(chǎn)商們?nèi)绱税徒Y(jié)自己，無(wú)非是看中了他在辦理有關(guān)土地手續(xù)時(shí)能夠給予他們關(guān)照。2002年至2004年期間，亳州市天潤(rùn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司副總經(jīng)理陳某為了讓倪毅在其公司辦理天潤(rùn)花園一、二期工程有關(guān)土地使用手續(xù)時(shí)給予方便，先后8次送給他9萬(wàn)元。2005年4月，為了求得倪毅對(duì)公司辦理土地征用手續(xù)和出具土地使用證明給予關(guān)照，亳州市升合置業(yè)開(kāi)發(fā)公司董事長(zhǎng)黃某專程來(lái)到倪毅家中，一次就送給他現(xiàn)金人民幣6萬(wàn)元，不久又送給其一塊價(jià)值達(dá)1萬(wàn)多元的“萬(wàn)寶龍”牌女式手表……

　　2007年12月12日，安徽省蒙城縣法院一審以受賄罪判處倪毅有期徒刑十二年，并處沒(méi)收其個(gè)人財(cái)產(chǎn)23萬(wàn)元。從法院認(rèn)定的情況看，倪毅前后收受了11人的賄賂，其中10人都是為了有關(guān)土地事宜而向他送錢送物。僅借地生財(cái)一項(xiàng)，倪毅就收到了38萬(wàn)多元的“好處”。

　　針對(duì)土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂，違法用地、批地、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)問(wèn)題突出，社會(huì)反映強(qiáng)烈的情況，安徽省檢察機(jī)關(guān)將商業(yè)開(kāi)發(fā)土地管理領(lǐng)域作為辦案重點(diǎn)，特別是對(duì)個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)插手土地管理、收受賄賂、肆意違法批地、征地案件，進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。

　　去年4月以來(lái)，安徽省檢察院反瀆職侵權(quán)局從一起濫用職權(quán)非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案件入手，組織力量先后對(duì)合肥、蚌埠兩地土地部門(mén)瀆職犯罪進(jìn)行了集中查辦，立案?jìng)刹?4件28人，挽回經(jīng)濟(jì)損失2400萬(wàn)元。在蚌埠，檢察機(jī)關(guān)查處了該市國(guó)土局原局長(zhǎng)劉國(guó)華、原副局長(zhǎng)馬炎等6人涉嫌瀆職、受賄案。在合肥，除合肥市瑤海區(qū)原區(qū)長(zhǎng)王廣玉、原副區(qū)長(zhǎng)陳永鵬外，還有3名處級(jí)干部和7名非公職人員因?yàn)樯嫦邮苜V、非法倒賣土地使用權(quán)、行賄及單位行賄犯罪而受到查處。

　　今年6月8日，根據(jù)查辦蚌埠市土地系統(tǒng)瀆職犯罪案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的線索，安徽省檢察院又以涉嫌濫用職權(quán)罪和受賄罪對(duì)黃山市政協(xié)原副主席吳洪明(副廳級(jí))進(jìn)行立案?jìng)刹�。�?jù)介紹，吳洪明在擔(dān)任蚌埠市分管土地、規(guī)劃、城建、企業(yè)等工作的副市長(zhǎng)期間，濫用職權(quán)，違規(guī)為開(kāi)發(fā)商減免有關(guān)費(fèi)用，給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。此外，其還利用職務(wù)之便，非法收受開(kāi)發(fā)商等相關(guān)單位和企業(yè)的賄賂，并且數(shù)額巨大。接著，吳洪明案件又帶出了蚌埠、黃山兩地其他系統(tǒng)官員涉嫌職務(wù)犯罪問(wèn)題，而且涉及人員眾多。安徽省檢察院的有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，今年1月至11月，該省土地管理系統(tǒng)就有廣德縣國(guó)土資源局原局長(zhǎng)楊剛等50人由于涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪而受到查處。

　　隨著對(duì)安徽土地系統(tǒng)一系列職務(wù)犯罪案件的查處，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)進(jìn)行了認(rèn)真的總結(jié)，逐漸掌握了涉土職務(wù)犯罪的一些特點(diǎn)。主要是：一是土地管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人最容易成為腐敗侵蝕的對(duì)象，一旦一人卷入其中，其他負(fù)責(zé)人往往難以幸免；二是權(quán)錢交易現(xiàn)象十分明顯，一些不法商人為達(dá)到轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)、減免出讓費(fèi)用、承接工程、協(xié)調(diào)關(guān)系等目的，無(wú)不赤裸裸地以錢開(kāi)道，以獲取更大的非法回報(bào)；三是案件延伸范圍相當(dāng)廣泛，雖然這些案件的涉案人員以土地管理系統(tǒng)為主，但由于土地出讓涉及政府多家單位和多個(gè)管理部門(mén)，而這些部門(mén)的職能權(quán)限又成為滋生職務(wù)犯罪的延伸環(huán)節(jié)；四是濫用職權(quán)的背后大多有權(quán)錢交易發(fā)生，賄賂犯罪與濫用職權(quán)犯罪相互共生現(xiàn)象比較普遍；五是行受賄金額巨大，濫用職權(quán)給國(guó)家造成的直接經(jīng)濟(jì)損失往往驚人。

　　4、土地系統(tǒng)“塌陷”五大原因

　　每一起職務(wù)犯罪案件的發(fā)生都有其背后的主客觀原因，同樣，一個(gè)系統(tǒng)一段時(shí)間內(nèi)一定程度上容易成為“塌陷區(qū)”，也必然存在著這樣或那樣的問(wèn)題。

　　安徽省檢察機(jī)關(guān)的辦案人員對(duì)土地系統(tǒng)職務(wù)案件頻發(fā)的原因進(jìn)行了分析。

　　——權(quán)力過(guò)分集中，監(jiān)督制約制度得不到真正落實(shí)。土地管理系統(tǒng)中，土地流轉(zhuǎn)、權(quán)屬變更的權(quán)力，如果集中于某幾個(gè)人的手中，就為掌權(quán)者的肆意妄為提供了可能，也使得他們?nèi)菀壮蔀椴环ǚ肿硬粨袷侄巍肮��?jiān)”的對(duì)象。同時(shí)，過(guò)大的權(quán)力也膨脹了在位者的自我意志。像蕪湖縣的土地劃撥權(quán)力，就完全掌握在該縣國(guó)土局地籍礦產(chǎn)科科長(zhǎng)董必春、副局長(zhǎng)潘福春和局長(zhǎng)陳尚倉(cāng)手中。從一些發(fā)案單位來(lái)看，雖然已有了整套規(guī)章制度，表面上看是比較規(guī)范和完善的，但這些制度實(shí)際當(dāng)中難以落實(shí)到位，尤其是針對(duì)一些有審批權(quán)的重要部門(mén)、關(guān)鍵人員如何用權(quán)，還缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和糾錯(cuò)制度保障。

　　——管理存在漏洞，行政行為仍然不夠透明。土地被征用進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)值是根據(jù)市場(chǎng)來(lái)確定的，即使按照規(guī)定的最高額給予補(bǔ)償，轉(zhuǎn)讓、拍賣的價(jià)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征用費(fèi)用，兩者之間存在著巨大利潤(rùn)空間。而現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)中，對(duì)土地征用條件、征用租用土地的價(jià)格、土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等僅有原則性的規(guī)定，有些實(shí)施細(xì)則也不夠詳盡完備。盡管當(dāng)前土地市場(chǎng)總體上看在逐步規(guī)范，法規(guī)政策也在逐步完善，但地方政府行使管地職能時(shí)，即便沒(méi)有權(quán)限，也會(huì)變相取得處置土地的權(quán)力，如采取未批先用、邊報(bào)邊用、越權(quán)批地、多頭批地，將大面積土地分成若干次報(bào)批，以規(guī)避法律法規(guī)。此外，政府部門(mén)的行政行為仍不具有較高的透明性和公開(kāi)性，公眾監(jiān)督無(wú)法及時(shí)到位，土地管理系統(tǒng)的暗箱操作時(shí)有發(fā)生。

　　——個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不按規(guī)矩辦事，甚至對(duì)土地審批進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)。很大一部分的涉土職務(wù)犯罪，不是土地審批權(quán)人直接實(shí)施的，而是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在收受他人好處后，利用其特定身份干預(yù)土地資源配置，這也導(dǎo)致了國(guó)有土地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)。

　　——打擊不到位，查處工作“雷聲大雨點(diǎn)小”。根據(jù)國(guó)土資源部的通報(bào)，2006年，全國(guó)共查處土地違法案件90340件，在查處的土地違法案件中，給予刑事處罰的僅有501人，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)土地違法案件的刑事打擊力度不夠。另一方面，在實(shí)際需要追究刑事責(zé)任的人員中，處罰偏輕也不同程度地存在著。

　　——不良風(fēng)氣仍有市場(chǎng)，不拿犯罪當(dāng)犯罪的觀念讓瀆職犯罪“有處可逃”。在社會(huì)上，涉及國(guó)有土地使用權(quán)的行政審批、變更、登記等行政行為時(shí)，當(dāng)事人往往希望找到有一定關(guān)系的人花錢辦事。而掌握權(quán)力的官員則認(rèn)為自己是在利用職權(quán)為別人謀取合法利益，收點(diǎn)好處不是違法，更談不上犯罪。董必春就是在接受當(dāng)事人的煙酒、購(gòu)物卡后，同意變更一宗土地使用權(quán)屬的。另外，在一些地方，不少黨政官員仍然把對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用當(dāng)做刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)和助推劑，因此即使出現(xiàn)了涉土瀆職違法犯罪的情況，也睜一只眼閉一只眼，甚至加以袒護(hù)。上述這些觀念客觀上無(wú)疑助長(zhǎng)了該行業(yè)里的歪風(fēng)邪氣。

　　-相關(guān)鏈接

　　土地管理13種違規(guī)違法行為

　　通過(guò)對(duì)發(fā)生在合肥市土地管理系統(tǒng)的職務(wù)犯罪案件的調(diào)查研究，合肥市檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)分析出了土地系統(tǒng)違規(guī)違法行為的13種表現(xiàn)形式。分別是：

　　1.超出法定范圍，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行劃撥用地。

　　2.原劃撥土地已轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地，不按法律規(guī)定向政府上繳土地收益。

　　3.改變用地條件需補(bǔ)交地價(jià)款而不補(bǔ)交，以及非法批準(zhǔn)減免補(bǔ)交地價(jià)款。

　　4.未達(dá)到法律規(guī)定和合同約定的投資開(kāi)發(fā)條件，擅自轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)并得到相關(guān)行政部門(mén)批準(zhǔn)。

　　5.貪污、挪用土地出讓金、租金等土地收益。

　　6.不按規(guī)定公布國(guó)有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃或者協(xié)議出讓結(jié)果。

　　7.確定出讓底價(jià)時(shí)不經(jīng)集體決策。

　　8.泄露出讓底價(jià)。

　　9.低于協(xié)議出讓、最低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)。

　　10.擅自減免國(guó)有土地使用權(quán)出讓金。

　　11.擅自簡(jiǎn)化土地轉(zhuǎn)讓流程，致使國(guó)家稅收遭受損失。

　　12.審批權(quán)的不當(dāng)行使。

　　13.通過(guò)轉(zhuǎn)讓地上房屋所有權(quán)，變相低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。(作者：吳貽伙）