從1月上旬開始，南中國發(fā)生罕見自然災害，中國的災難應急模式在經(jīng)歷巨大考驗后暴露出哪些問題？有哪些需要總結之處？

　　早在2003年SARS之后，中國就在加速突發(fā)公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應對法正式實施，明確我國要建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

　　但此次雪災所暴露出的問題表明，目前的應急體制并不樂觀，如果說“九八抗洪”，中國面對單一事件時尚可應付，此次面對復雜事件，我們的應急體制，包括治理模式都有值得反思之處。

　　本報就此話題專訪了突發(fā)事件應對法起草專家組成員。

　　●莫紀宏(中國社會科學院法學研究所研究員，突發(fā)事件應對法起草專家組成員)

　　●莫于川 (中國人民大學法學院教授，突發(fā)事件應對法起草專家組成員)

　　政府反應慢的原因

　　南方周末：冰雪1月10日起突襲南中國，但半個多月后才開始全國統(tǒng)一協(xié)調的救災行動，有人認為政府反應遲緩，如何看這個時間差？

　　莫紀宏：政府應急反應基本是符合要求的。這次雪災是五十年一遇。政府的反應慢是因為情況變化太快，一月中旬，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年。但并不是說沒有教訓，比如地方政府沒能對大雪成災有預期，而5個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，又不包括雪災。

　　這次雪災之所以造成如此大的問題，除了雪災超出常規(guī)外，還包括遇到春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應急預案，都只針對特定突發(fā)事件，而“復合性突發(fā)事件”很容易擴大突發(fā)事件所造成的消極影響。盡管是兩種以上低級別的突發(fā)事件，如果同時發(fā)生，可能就會導致預警級別的提高。

　　南方周末：此次雪災是否可啟動國家層面的一級預警響應機制？

　　莫紀宏：實事求是地說，此次突發(fā)事件的緊急程度，足以啟動國家層面的一級預警響應機制。

　　我們目前的預案是分級的，最初我們的考慮是突發(fā)事件程度不一，小的事件可在特定區(qū)域解決。而國家級預案的啟動要涉及兩個以上的省份。這樣的分類對不對？這次看起來是有問題的。地域上劃清楚了，但嚴重性是容易交叉的。

　　比如：是不是省級應急預案到了一級預警狀態(tài)，才足以啟動國家級四級預警響 應機制？這都沒說清楚。對于每個能啟動預案的主體而言，如何啟動預案，存在很大的模糊區(qū)域。地方要不要啟動還好說，省市縣同時啟動都沒事。問題是中央一啟動就是大事。

　　國家級預案，什么時候適用，怎么啟動，立法時也不是很有數(shù)。所以這次感覺反應慢了，可能有這個原因。

　　“法律沒太派上用場”

　　南方周末：去年11月1日，突發(fā)事件應對法開始實施。由于SARS等突發(fā)事件的教訓，大家對這部法律充滿期待。但從此次抗擊雪災來看，這部法律發(fā)揮的作用似乎不大？

　　莫紀宏：此次雪災中，現(xiàn)行的應急預案制度以及突發(fā)事件應對法所確立的應急體制應有的組織、協(xié)調和防范作用，并沒有完全發(fā)揮出來，真正的應急工作還是依靠目前高度統(tǒng)一和一元化的黨政領導體制來完成。當然，突發(fā)性事件發(fā)生時，無論是否有預案，都需要依靠強有力的行政管理機制來加以保障。

　　中國現(xiàn)有的一元化的黨政決策體制和中央地方關系，很適合救災。比如這一體制整合力量及時、有效，容易解決矛盾。在此次救災中，法律和預案只起到一些補充細化的作用，法律沒太派上用場，給人有點“兩張皮”的感覺。

　　但這不應成為常態(tài)，災害來了，如果平常工作不做好，什么準備都沒有，再強有力的領導出面也很費勁，基礎工作做好了，領導出面就事半功倍。

　　南方周末：但大家之所以期待法律發(fā)揮作用就是擔心，如果沒有足夠的敏感度察覺到事件的危害性，不引起足夠重視，后果會很糟糕。

　　莫紀宏：從法律角度看，政府總理到哪，實際上，具體的法律就可以在哪發(fā)揮作用�？偫淼浆F(xiàn)場，實際上已經(jīng)是國家層面的一級響應了。不過，也要總結經(jīng)驗教訓，能讓省級政府更好地分擔，不要輕易啟動國家級預案。

　　南方周末：我們目前的抗擊雪災應急機制與1998年抗洪相比，有很大不同嗎？

　　莫紀宏：抗洪時還沒形成系統(tǒng)的應急概念。而現(xiàn)在，大家的抗災意識明顯加強了。大家都知道，要防患于未然，按法律解決問題，按一些事先做好的方案來做。救災行動也比以前規(guī)范多了，以前只是臨時抓，各部門、各單位、社會組織和公民個人在救災應急中的法律義務、職責都不是很清晰。

　　南方周末：有人認為，半軍事化或者軍事化的救災機制可能更能奏效，怎么看？

　　莫紀宏：軍隊主要起救援作用。軍隊管理與地方管理是兩套體制，涉及軍事安全，很復雜�，F(xiàn)在和平時期還好，主要還是要依靠日常的應急力量，先動用警察，不行再找軍隊。坦克能壓多少冰？還是要多依靠日常的應急手段。

　　是否該問責

　　南方周末：我們從SARS后開始建立的國家應急體系，現(xiàn)在處于什么樣的發(fā)展階段？當務之急是什么？

　　莫紀宏：制度框架基本建成，還需要細化，把法律規(guī)定變成日常制度，該儲備的儲備，該演習的演習，要使應急工作常規(guī)化，要讓政府和公眾坦然應對突發(fā)事件。同樣是大雪，江蘇省的準備工作就做得比較好。而有個別省份就差一點。平常沒有英雄，抗洪救災的時候就有英雄了，平時做好了，根本就不需要英雄。

　　南方周末：許多干部在抗災中盡職盡責，但也有人要問，你平時工作哪去了，災后是否應啟動問責機制？

　　莫于川：平時多流汗，戰(zhàn)時少流血�；�礎性工作做得不夠，這次暴露出這個問題了。按照應急法、應急預案的標準，在常態(tài)無突發(fā)事件下，有關主管部門或者政府首長要下決心，集中人財物力、人才編制，做好基礎性工作。但這些建設很難馬上見成效，這涉及干部考核機制問題。至于問責機制，該表彰的要表彰，該批評的要批評，也應找出平時的責任。

　　莫紀宏：預防、監(jiān)測、預報，平時工作做得怎樣，不好檢驗。除非偷工減料，玩忽職守，故意破壞應急預防工作，一般情況下不好將法律責任機制簡單化。像有些地方，領導剛上任幾天就遇到重大突發(fā)事件，如果因工作失職被免職，實際上也很難真正起到應有的懲戒和教育作用。

　　南方周末：信息不暢是SARS時最重要的教訓之一。這次信息披露情況如何？

　　莫于川：和2003年SARS相比好很多。但也出現(xiàn)一些問題。比如新華社記者到某省某部門采訪被認為是“添亂”，而1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴重大堵車，也與各方發(fā)布通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

　　是否應成立應急部？

　　南方周末：有一種批評認為，由于地方政府與中央部門出現(xiàn)不同聲音，導致民工大量涌入廣州站，在救災中，中央與地方、部門之間的關系非常重要，應怎樣協(xié)調？

　　莫紀宏：廣東、浙江鼓勵民工留下來過年，是很好的措施。但后來不少人又回來了，這個問題比較復雜。中央與地方啟動的應急機制應該協(xié)調，否則形成的不是合力，而是斥力。我們現(xiàn)在的行政層級管理體制，下級不行就找上一級。關鍵問題是，有時候沒必要讓領導人來，我們體制的矛盾在于，省長部長有矛盾時，只有總理出面才能解決。

　　南方周末：目前我們應急的組織機制是怎樣的？

　　莫紀宏：以部門為主，比如抗震救災的指揮部設在國家地震局，關鍵的時候總理去，由他來協(xié)調。

　　以雪災為例，涉及范圍這么大，誰來管？怎么做？都抓瞎了。假如地震來了，馬上就能啟動，防震減災的指揮部就在地震局系統(tǒng)，大家都知道該誰管。而這雪災歸誰管？氣象局管嗎？誰也不知道。這更證明要有預案。沒預案，工作就被動。

　　此次發(fā)生在南方各省的自然災害表明，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應對組織機制存在很大問題。

　　南方周末：從中央到各地，紛紛成立了應急辦，它能發(fā)揮怎樣的作用？

　　莫紀宏：實際上，雪災應該由應急辦管，但各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協(xié)調性機構，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調各種突發(fā)事件應對工作。在突發(fā)事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統(tǒng)。

　　我國目前正在推進的“大部委制改革”思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應對組織體制的要求�？煽紤]成立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”(或者“應急部”)，克服目前在突發(fā)事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低的弊端。

　　而由于機構改革的復雜性，建議將各級應急辦公室或機構改為實體性的應急指揮機構，統(tǒng)一行使各項應急指揮職權，一旦有災，不論發(fā)生在何時、何地，依靠統(tǒng)一集中的應急指揮系統(tǒng)立即投入應急救災活動，第一時間內將突發(fā)事件控制在萌芽狀態(tài)，提高應急工作效率。

　　如果戰(zhàn)爭來臨會怎樣

　　南方周末：最近有外刊指出，中國雪災處理過程凸顯出中國嚴重缺乏處理重大自然災害危機的經(jīng)驗，因而判斷大陸缺乏對臺灣軍事攤牌的應變能力，你怎么看？

　　莫紀宏：這個判斷其實是不對的。打仗是打仗的事情。這次真正因雪災造成的壓力沒這么大，主要是春運造成的。不過，國外的關注值得我們注意和加以研究。

　　南方周末：但值得思考的是，在現(xiàn)有應急體制下，如果有更嚴重的災害，我們有沒有辦法去應對？

　　莫紀宏：按我們現(xiàn)有的體制，完全有能力應對一般性常規(guī)的災害。洪水、SARS都頂過去了。

　　現(xiàn)在不能隨意進行戰(zhàn)爭宣傳，否則會導致實際應對戰(zhàn)爭能力降低，這些問題需要加以研究。今后怎樣進一步完善動員制度，進一步提高國家安全度。我們現(xiàn)在搞經(jīng)濟建設，不可能經(jīng)常性地演習戰(zhàn)爭應急狀態(tài)，只能是戰(zhàn)爭爆發(fā)后，通過一個適應期來盡快適應應急活動的要求。

　　南方周末：這次雪災的情況，是否可進入緊急狀態(tài)？廣州站最多幾十萬人，個別地方也曾引發(fā)小規(guī)�；靵y。

　　莫紀宏：最開始，我們是按緊急狀態(tài)法來立法的，后來分為突發(fā)事件應對法和緊急狀態(tài)法兩部分。所謂緊急狀態(tài)，國外通行的標準，是對國家的安全造成威脅。這種情況不多，一般是內亂、外來侵略。

　　考慮到各種敏感因素，進入緊急狀態(tài)會被簡單地理解成是不是要打仗了。因此，將兩種制度區(qū)分開來，謹慎使用是有好處的。緊急狀態(tài)對公民的權利限制會更嚴，還有軍隊要介入，在平常時期應盡量避免。(蘇永通）