公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)標(biāo)志中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段

　　《小康》：十七大報(bào)告中提出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)六大任務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)和收入分配，都離不開公共服務(wù)體系的建設(shè)。在您看來(lái)，推動(dòng)這一進(jìn)程的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)何在？

　　高尚全： 改革開放30年來(lái)，公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)正在出現(xiàn)逐步加速的趨勢(shì)，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正在進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一國(guó)人均GDP從1000美元向3000美元的過(guò)渡期，也是該國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求快速擴(kuò)張的時(shí)期。從2003年開始，按匯率折算的我國(guó)人均GDP已經(jīng)超過(guò)1000美元，而如果按購(gòu)買力計(jì)算，我國(guó)人均GDP達(dá)到這一水平的時(shí)間可能大大提前。事實(shí)上，在20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)就基本解決了溫飽問題，社會(huì)公共服務(wù)需求已經(jīng)出現(xiàn)了長(zhǎng)期增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

　　問題在于，由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，公共服務(wù)需求的供給不僅要受到發(fā)展階段的影響，而且更受到體制因素的制約。因此，公共服務(wù)供給滯后問題成為近年來(lái)社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。特別是在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和收入分配等領(lǐng)域，結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。

　　解決公共服務(wù)

　　《小康》：當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域中突出問題是什么？

　　高尚全： 一是公共支出結(jié)構(gòu)不適應(yīng)適合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。改革開放以來(lái)，我國(guó)公共支出總量規(guī)模一直呈快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從1978年的1122.09億元增長(zhǎng)到2005年的33930.28億元，擴(kuò)大了30多倍。研究表明，如果把實(shí)際公共支出全部納入統(tǒng)計(jì)，2003年，我國(guó)公共支出占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到32.55% ，與發(fā)達(dá)國(guó)家30%以上、發(fā)展中國(guó)家26.4%的平均水平相比，應(yīng)該說(shuō)我國(guó)的公共支出總數(shù)規(guī)�；�本適應(yīng)了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平。

　　問題在于，與此同時(shí)，我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)并沒有表現(xiàn)出同步調(diào)整。在公共支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏小。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2005年，我國(guó)公共支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重為27.5%，社會(huì)教育支出比重為26.4%，而社會(huì)教育支出的這個(gè)水平則自1992年以來(lái)一直徘徊不前，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的要求相比存在一定程度的滯后。而且，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面?zhèn)�人承擔(dān)的費(fèi)用迅速上漲，大大超過(guò)中低收入家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，雖然與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整和分配機(jī)制扭曲有重要關(guān)系，但在這些方面公共支出水平的嚴(yán)重不足也是重要原因。

　　二是公共資源配置不均衡導(dǎo)致社會(huì)分享公共服務(wù)的不均衡。公共資源配置不均衡實(shí)際上源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政性配置，其最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)分割和基本服務(wù)的歧視性政策。

　　從城鄉(xiāng)差距看，我國(guó)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本是以滿足城鎮(zhèn)居民的需求為主，農(nóng)村居民分享財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平極低。有學(xué)者研究認(rèn)為，2005年我國(guó)名義城鄉(xiāng)收入差距為3.22:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)達(dá)到5～6:1。這里，具體數(shù)據(jù)可能存在爭(zhēng)議，但能夠確定的是，農(nóng)村基本公共服務(wù)在縮小城鄉(xiāng)差距方面的功能還遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮。

　　從地區(qū)差距看，在目前的財(cái)政體制下，中央政府對(duì)地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，一般性轉(zhuǎn)移支付的比例還很低。這種配置方式意味著，經(jīng)濟(jì)總量越大，增長(zhǎng)速度越快的地區(qū)，稅收返還越多，公共服務(wù)能力越強(qiáng)。其結(jié)果往往是擴(kuò)大而不是縮小了地區(qū)間公共服務(wù)的差距。

　　從維護(hù)社會(huì)公平正義的要求看，我國(guó)基本公共服務(wù)依然存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的一些弊端，其突出的表現(xiàn)是身份、等級(jí)因素對(duì)分享基本公共服務(wù)的影響。首先是農(nóng)民工在子女教育、社會(huì)保障等方面很大程度上還沒有被納入基本公共服務(wù)體系；其次少部分人可以享受到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“基本”水平的公共服務(wù)，降低了基本服務(wù)的普惠性。

　　三是壟斷供給抑制了公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高。隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，行政壟斷作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)壟斷的對(duì)立物成為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。行政性壟斷組織一方面可以憑借抽象的“國(guó)家利益”、“公眾利益”等名義維持或爭(zhēng)取更多超經(jīng)濟(jì)權(quán)利和特權(quán)；另一方面則運(yùn)用這些特權(quán)追逐市場(chǎng)收益。這種行政性壟斷的合法性基礎(chǔ)與其具體行為的脫節(jié)，越來(lái)越引起社會(huì)和公眾的不滿。

　　從近年來(lái)社會(huì)的反應(yīng)來(lái)看，人們強(qiáng)烈不滿的主要集中在這樣幾個(gè)方面。一是壟斷部門收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)平均水平，許多研究資料顯示，電信、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)等行業(yè)職工的平均工資水平是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實(shí)際差距更大。二是壟斷部門的高額利潤(rùn)并沒有回饋社會(huì)，從1994年開始，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)就一直沒有上交國(guó)家，這就意味著社會(huì)公眾并沒有分享到國(guó)有壟斷的好處。三是壟斷部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格持續(xù)上漲，抬高了社會(huì)和個(gè)人生活成本和生產(chǎn)成本，而社會(huì)卻難以進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。四是壟斷部門在人為制造供給短缺的同時(shí)，由于沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，改善和提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)普遍不強(qiáng)。

　　近年來(lái)，社會(huì)對(duì)壟斷部門的選擇性接軌普遍反感，也就是說(shuō)，壟斷部門在價(jià)格和收入分配方面向市場(chǎng)和國(guó)際看齊，而在運(yùn)行機(jī)制、制度建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量方面，則往往以所謂“國(guó)情”、“特殊性”之類的托辭，拒絕或延緩“接軌”。

　　四是公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗造成了公共資源的浪費(fèi)和流失。由于公共服務(wù)的供給過(guò)程在很大程度上就是公共權(quán)力和社會(huì)資源的運(yùn)用過(guò)程，因而公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗的實(shí)質(zhì)，就是濫用公共權(quán)力和社會(huì)資源謀取私利。其結(jié)果公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗轉(zhuǎn)嫁或加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)；降低了政府公信力。從近年來(lái)公開披露的腐敗案件看，公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗更為集中地表現(xiàn)在公共投資活動(dòng)中。從投資立項(xiàng)審批到項(xiàng)目招標(biāo)，從物質(zhì)采購(gòu)到施工，腐敗幾乎滲透到各個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)上一般的估計(jì)是，一個(gè)項(xiàng)目投資總額經(jīng)過(guò)層層“截留”，只有50%能夠進(jìn)入到實(shí)施環(huán)節(jié)。雖然其中有多少是腐敗造成的還不能做出總的估計(jì)，但從動(dòng)輒數(shù)以億計(jì)金額的腐敗個(gè)案看，其造成的浪費(fèi)和損失是驚人的。這些還只是投資活動(dòng)本身的腐敗，如果把公共項(xiàng)目中挪作他用的部分考慮進(jìn)來(lái)，腐敗所造成的公共資源浪費(fèi)和損失會(huì)進(jìn)一步增加。而這種影響并不限于人們對(duì)政府廉潔與否的預(yù)期，而且會(huì)改變?nèi)藗儗?duì)公共服務(wù)供給的預(yù)期。

　　公共財(cái)政的收支變化反映政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程

　　《小康》：您認(rèn)為加快建設(shè)公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵何在？

　　高尚全：歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明，公共服務(wù)作為政府的重要責(zé)任和核心職能，越來(lái)越呈現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一般趨勢(shì)。

　　一般來(lái)說(shuō)，政府轉(zhuǎn)型總是要通過(guò)政府職能的變化得到反映。在這個(gè)意義上，世界各國(guó)都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過(guò)程。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)看，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能。而政府轉(zhuǎn)型的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)功能的良性互動(dòng)。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。

　　就我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)30年的改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成，政府職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比，這種變化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至在很多方面是滯后的。特別是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象依然存在。從政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，如前所述，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)，也抑制了市場(chǎng)活力，增加了社會(huì)公共服務(wù)成本。從體制方面看，政府在不少領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

　　《小康》：面對(duì)政府如何轉(zhuǎn)型以及轉(zhuǎn)型的路徑等方面存在的價(jià)值分歧，我們是否在理念上要繼續(xù)深化其認(rèn)識(shí)？

　　高尚全： 需要明確的是，政府在價(jià)值取向上必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平與正義，這是政府作為公共權(quán)力受托者的本質(zhì)屬性。30年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅(jiān)持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機(jī)制交給了市場(chǎng)，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，市場(chǎng)提供效率，政府維護(hù)公平正義，應(yīng)該是我國(guó)市場(chǎng)深化和政府轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。

　　《小康》：您曾提到，從體制轉(zhuǎn)型角度看，公共財(cái)政既是政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果和重要標(biāo)志。具體來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該怎么做？

　　高尚全：首先是進(jìn)一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)支出比重，提高公民的基本權(quán)益保障和福利水平。其次是完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)撥款比重。目前專項(xiàng)撥款比重過(guò)大，不僅不利于形成政府間規(guī)范的財(cái)政關(guān)系，而且會(huì)削弱轉(zhuǎn)移支付的功能，降低轉(zhuǎn)移支付的效果。第三是完善稅制，促進(jìn)社會(huì)公平。第四是加大財(cái)政運(yùn)行的透明度和社會(huì)參與度。在這方面應(yīng)確立一個(gè)基本原則，即政府收入和支出無(wú)論通過(guò)何種途徑，都應(yīng)納入統(tǒng)一的預(yù)算管理。

　　總之，政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)內(nèi)容廣泛、綜合性極強(qiáng)的改革深化過(guò)程。不僅包括政府自身機(jī)構(gòu)和職能的演變，而且涉及或包括政府的行政運(yùn)行機(jī)制、政府功能與市場(chǎng)功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來(lái)源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。政府轉(zhuǎn)型客觀上要求相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化體制改革協(xié)調(diào)配套推進(jìn)。這次黨的十七大，若干提法和觀點(diǎn)首次出現(xiàn)在黨的文件中，為完善公共服務(wù)體系，加快服務(wù)型政府建設(shè)提供了重要的指導(dǎo)思想和方向。(魏群 郭芳）