“看住土地”是近年來中央宏觀調(diào)控的重要方式，但現(xiàn)實中土地違法事件卻層出不窮。
據(jù)國土資源部11月19日在全國土地執(zhí)法百日行動第三階段動員會上傳出的信息，土地執(zhí)法百日行動開展兩個多月來，全國共發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法的土地宗數(shù)約3.2萬件，涉及土地面積350萬畝左右。違規(guī)違法形式有以租代征、違規(guī)擴大或者設(shè)立各種工業(yè)園區(qū)、未批先用等。
上述土地違規(guī)違法形式基本上與地方政府有關(guān)。以租代征表面上是村組自己出租，或者企業(yè)到村組租賃，但實際上背后都有當?shù)卣挠白�。擅自設(shè)區(qū)和擴區(qū)更是只有濫用政府部門的權(quán)力才能做到。而從土地未批先用先占來看，也大量涉及國家和省市自治區(qū)的重點建設(shè)項目。
在各種土地違法事件中，我們尤其要關(guān)注地方政府以“城市化”為名與地產(chǎn)商“合謀”，廉價出讓土地給后者。比如，一些地方大搞所謂的“造城運動”、成片開發(fā)，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給開發(fā)商。
在這方面，最新的一個例子是全國最大“地主”碧桂園被媒體爆出的幾樁零地價或低地價拿地事件。碧桂園曾經(jīng)公開宣布，2004年至2006年土地成本僅是其房屋售價的6%~7%。碧桂園控股有限公司董事局主席楊國強稱，碧桂園成功的秘訣就是“低成本土地、規(guī)�；a(chǎn)、快速銷售”。碧桂園的圈地方式主要是在二、三線城市的郊區(qū)囤積土地，而這些土地大多屬于農(nóng)用地，即使碧桂園的圈地方式?jīng)]違法，但在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)開發(fā)用地時，國家有嚴格的審批規(guī)定，碧桂園今后很可能碰觸政策紅線也未可知。
從碧桂園事件以及它的圈地方式來看，地方政府在土地大規(guī)模出讓過程中扮演了推手的角色。地方政府這么做，究其原因，是地方政府追求政績沖動的基本情況沒有得到改觀。
另一方面，恐怕也與我們在宏觀上始終未走出行政系統(tǒng)內(nèi)部強化的路子有關(guān)。目前我們對于土地使用的管理，仍是以行政和法律管理為主，經(jīng)濟機制并沒有充分發(fā)揮其作用。表現(xiàn)在：在流轉(zhuǎn)市場，依然是雙邊壟斷、行政干預(yù)和市場不完善；在所有權(quán)方面，農(nóng)民的主體地位及擁有的民事權(quán)利仍然混沌不清；在監(jiān)管上，地方政府將經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護職能集于一身，因此，服從當?shù)卣木植亢投唐谛枰蔀橐粋�經(jīng)常性課題。
這種管理體制決定，我們在執(zhí)法中，“始終是左手斬右手”，不能、也不敢在更廣范圍內(nèi)尋找“解�！敝溃緛砑缲摫O(jiān)管之責的地方國土部門有時還可以讓非法的用地，通過一定的行政程序合法化起來。
大量的事實說明，地方政府違法用地的要害，就在于土地制度本身，即農(nóng)民地權(quán)與國家地權(quán)的不平等，從而無法發(fā)揮經(jīng)濟機制的作用。
除了兩權(quán)的不平等外，從集體土地內(nèi)部來看，法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但由于沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，也沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系，所以在實踐中，本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”，更只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。這是近年來“以租代征”盛行的根本原因。
土地對中國來說，有著特別重要的意義，要守住18億畝耕地的底線不被突破，從根本上解決地方政府的土地違法行為，現(xiàn)在看來，唯有在改革農(nóng)民的地權(quán)上下工夫。(鄧聿文）
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