國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)江凌近日透露，截至7月10日，國(guó)務(wù)院法制辦共收集到來(lái)自全國(guó)各地、各部門和社會(huì)各界的行政法規(guī)清理意見(jiàn)與建議8752條。按現(xiàn)行655件行政法規(guī)計(jì)算，平均每件行政法規(guī)收到清理建議13.36件。(7月20日《法制日?qǐng)?bào)》)
據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地方各部門除提出應(yīng)當(dāng)廢止、失效法規(guī)的建議共計(jì)近1600條外，其余的建議，都是針對(duì)修改提出的。建議修改的理由，主要是圍繞一些法規(guī)部分內(nèi)容與新制定或修改的上位法不一致展開(kāi)的。
這些清理建議的背景，來(lái)自眾多日益與時(shí)代脫節(jié)的行政法規(guī)、規(guī)章，也來(lái)自于又一次自上而下發(fā)動(dòng)的“‘古董法規(guī)’全面清理行動(dòng)”。早在今年2月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳就下發(fā)通知，決定對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行全面清理。清理工作要在今年10月底前完成。此間有媒體樂(lè)觀地認(rèn)為，這一系列舉措已讓人們“看到了清理‘古董法規(guī)’的曙光”。
然而仍須看到，即便行政機(jī)關(guān)有“依法治己”的自覺(jué)與“壯士斷腕”的勇氣，也不能否認(rèn)由“古董法規(guī)”的制定者自我修正，依然難以回避個(gè)中利益的糾葛。
與時(shí)代脫軌的陳年舊規(guī)，與憲法、法律相沖突的法規(guī)、規(guī)章大量存在，固有社會(huì)轉(zhuǎn)型日漸深入，國(guó)家發(fā)展日新月異的時(shí)代背景，也有“國(guó)家利益行政化、行政利益部門化、部門利益法制化”的內(nèi)在根源。
問(wèn)題在于，部門利益為何能夠“法制化”？不從源頭上杜絕“古董法規(guī)”與“違法法規(guī)”，注定會(huì)收效甚微。
“法治”的要義在乎“他律”，自律只能作為他律的補(bǔ)充。在依法治國(guó)的方略之下，清理“古董法規(guī)”同樣應(yīng)納入法制化的軌道，也只有以獨(dú)立于行政之外的力量，實(shí)施有效的監(jiān)督和制約行政權(quán)的利益沖動(dòng)，方能走出目前這種具有高不確定性的自律清理機(jī)制。
其一，完善權(quán)力機(jī)關(guān)的法規(guī)備案審查制度。就目前的實(shí)踐而言，法規(guī)備案審查的意義仍只停留在“備案”上。目之所及，“違憲之法”與“違法之法”屢有可見(jiàn)，公民上書要求提起違法審查的事件也日漸增多，但法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)仍少有及時(shí)回應(yīng)。“備而不查”事實(shí)上縱容了行政機(jī)關(guān)的“立法尋租”，使“部門利益法制化”有恃無(wú)恐。
其二，改進(jìn)行政法規(guī)、部門規(guī)章的立法模式。無(wú)論是法律、還是法規(guī)、規(guī)章，都應(yīng)是大多數(shù)人意志的體現(xiàn)，必須引入公眾參與。新近出臺(tái)的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》是6月27日通過(guò)，但直到7月19日媒體才公開(kāi)信息。此時(shí)公眾再有建議與批評(píng)，已無(wú)法為立法所吸納。鑒于類似的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，實(shí)有必要確立行政立法的公眾參與程序，并將立法公開(kāi)與公眾參與，確立為行政立法生效的必備要件，同時(shí)擴(kuò)大開(kāi)門立法的范圍。
其三，賦予行政法規(guī)與規(guī)章以一定的有效期限。尤其是對(duì)那些與部門利益相關(guān)的行政法規(guī)與部門規(guī)章，建議交由全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)部門審查，并確定相應(yīng)期限。有效期滿如需繼續(xù)施行，應(yīng)向公眾說(shuō)明理由并向權(quán)力機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)，由后者審查確定是否延長(zhǎng)法規(guī)的有效期。
除上述制度的完善外，司法審查的缺位也一直為學(xué)界和輿論所呼吁。要從根本上杜絕“古董法規(guī)”與違法之法，就需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約，完善以他律為主的監(jiān)督機(jī)制。坐等利益部門自我修正的法規(guī)清理模式確該反思，并需及時(shí)轉(zhuǎn)向依靠制度清理的新機(jī)制上來(lái)。
