減免農(nóng)業(yè)稅決策內(nèi)幕：基層自發(fā)實驗到全局性改革

　　減免農(nóng)業(yè)稅決策內(nèi)幕

　　從基層的自發(fā)性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，農(nóng)業(yè)稅減免歷程曲折而深刻，背后是國家財力的增強，更是執(zhí)政理念的進步

　　本刊記者/龐清輝

　　2012年11月8日上午9點，安徽省阜陽市太和縣大廟鎮(zhèn)45歲的農(nóng)民李永林準時坐在了電視前，等著收看馬上開幕的中共第十八次全國代表大會。11月份是李永林愜意的休息時刻。如果時光倒退到6年前，送走幾撥收農(nóng)業(yè)稅費的村干部，他就要開始發(fā)愁想著怎么再去弄點錢，過個有臉面的年關(guān)。

　　自2006年1月1日起，他和中國8億農(nóng)民不再需要繳納農(nóng)業(yè)稅，而這曾經(jīng)是他們骨子里認為最天經(jīng)地義的事。李永林至今記得2005年12月29日這一天，第十屆全國人大常委會第19次會議正在召開，他在家門口和人打牌，聽鄰居有聲有色地講起當(dāng)天電視上的一幕：下午3點，人民大會堂，全國人大常委會組成人員，一個接一個按下了自己桌上的表決器，贊成162票，棄權(quán)1票，反對0票�！巴ㄟ^！”吳邦國委員長宣布�！昂�，再也不用繳農(nóng)業(yè)稅了。”牌友們興奮地議論著。

　　李永林挺遺憾自己當(dāng)時沒有看到那一幕，他一直很納悶，什么樣的人和程序能讓這個祖祖輩輩都必須做的事，就這樣消失了。而李永林更不知道的是，從公元前594年春秋時期魯國實施“初稅畝”開始，歷史上曾經(jīng)實行了2600年的“皇糧國稅”退出歷史舞臺，這場改革從基層的自發(fā)性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，歷程曲折，花費了12個年頭。

　　改革起源于基層

　　這次改革，與中國以往許多次改革一樣，起源于基層。

　　“我關(guān)注農(nóng)村稅費問題是從1985年開始的�！北环Q為“農(nóng)村稅費改革第一人”的安徽省人民政府參事何開蔭告訴《中國新聞周刊》。

　　何開蔭說，農(nóng)村“大包干”后，安徽省1984年農(nóng)民增產(chǎn)增收到達高峰，1985年后糧食生產(chǎn)出現(xiàn)4年徘徊，農(nóng)民負擔(dān)加重，收入增長艱難，到1987年已經(jīng)很明顯。

　　“沉重負擔(dān)來自哪里？來自各種收費、集資、攤派，有的有依據(jù)，更多的是各種名目的亂加碼，一些干部自己瞎想出來的。”何開蔭說，當(dāng)時農(nóng)村流行一個說法：幾十頂大蓋帽吃一頂破草帽。

　　何開蔭開始呼吁改革農(nóng)村稅費。1988年，他發(fā)表文章《農(nóng)村第二步改革出路何在》，呼吁把對農(nóng)村的合理收費用稅的形式固定下來，從規(guī)范農(nóng)村稅費征收辦法入手減輕農(nóng)民負擔(dān)。這是第一次見諸文字的提及農(nóng)村稅費改革。

　　1989年新華社的內(nèi)參和《半月談》內(nèi)部版連續(xù)報道了他的想法，引起中央領(lǐng)導(dǎo)和政策研究部門的高度重視�！皣鴦�(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心找我去中南海作專門匯報，要求我拿出可行性方案，在一個縣，哪怕是一個鎮(zhèn)搞試點。”

　　從1992年起，何開蔭開始到一些縣、市“游說”。當(dāng)時安徽渦陽縣委書記、縣長都表示同意嘗試，但縣人大常委會沒有通過。農(nóng)民負擔(dān)問題最為突出的新興鎮(zhèn)偷偷地搞了起來。內(nèi)容很簡單：按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝地只交30元。這就是現(xiàn)今農(nóng)村稅費改革的雛形。

　　1993年底，何開蔭在合肥稻香樓賓館參加全省農(nóng)村工作會議時，一個叫馬明業(yè)的與會者找到他，介紹自己是太和縣縣長，說他們已經(jīng)將這一年確定為“增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔(dān)年”，縣委縣政府將要著手的改革確定在“正稅除費”上。何開蔭給了他一些自己的研究文稿。出乎何開蔭意外的是，太和縣的動作快得驚人，沒幾天，一份《太和縣農(nóng)業(yè)稅費改革意見報告》報到了省政府。

　　省里批準了。1994年，安徽省太和縣雷鳴電閃般地將這場改革在全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開，成為中國農(nóng)村稅費改革的第一縣。

　　太和縣試點方案一定三年不變，核心內(nèi)容是“稅費統(tǒng)籌、折實征收、財政結(jié)算、稅費分流”。農(nóng)民不用管什么稅或費，1994年到1996年一畝地交100斤糧食就行了，1997年因試點方案與糧食流通體制改革有所抵觸，改為人均130至140元。李永林記得，當(dāng)時有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)多收了一點，縣里免了鄉(xiāng)長的職，把多收的敲鑼打鼓送了回去。

　　但是，進展并非一帆風(fēng)順，其間經(jīng)歷幾次周折，至今讓何開蔭難忘的是，當(dāng)時省里召開會議研究太和縣改革。與會者的發(fā)言，基本上都是表明一種積極的支持態(tài)度，但是，誰也沒有料到，農(nóng)業(yè)稅征收工作的主管部門省財政廳農(nóng)稅處的代表突然沖動地站起來，手指著何開蔭，大聲責(zé)斥：“你就別站著說話不腰痛！亂出主意！你把稅費搞亂了，收不上稅來，今后誰給發(fā)工資？到時發(fā)不出工資，大家不會找你，是找我！”

　　改革進行中，安徽省的一位領(lǐng)導(dǎo)也突然作出了要求太和縣改革立即停止的決定�！坝懈�有據(jù)，說這種改革是非法的�！焙伍_蔭說，因為農(nóng)業(yè)稅制依據(jù)的是1958年頒發(fā)的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，三十多年來，中國已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)稅制早已弊端百出，可是《條例》一天沒被廢除，它就一天有著法律的效力。

　　經(jīng)過省里多位領(lǐng)導(dǎo)的爭論，最終達成共識：“既然省政府已經(jīng)下了文，那就繼續(xù)搞下去吧，秋后看看效果再說�！�

　　還沒等到秋后，熟悉中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的回良玉被派至安徽，擔(dān)任代理省長。回良玉一到安徽，就對太和縣的稅費改革大為贊賞，正式就任省長后，他召開的第一個省長辦公會，作出的第一項省政府決定，下達的省里“一號文件”，就是將太和縣的改革經(jīng)驗，在淮河兩岸二十多個縣市迅速推而廣之。

　　進行了半年改革的太和縣，一舉創(chuàng)下這個縣自建國45年以來最大的一個奇跡：全縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9168個村民小組、353459戶農(nóng)民，午季農(nóng)業(yè)稅的全部征收工作只花了短短五天！“踴躍交糧的農(nóng)民在糧站門前排起長蛇陣，這多年不見的場景讓許多鄉(xiāng)村干部竟激動得鼻子發(fā)酸，眼窩發(fā)熱。”何開蔭說。

　　安徽省太和縣改革農(nóng)業(yè)稅費的消息不脛而走。國家農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室、國務(wù)院減輕農(nóng)民負擔(dān)辦公室、安徽省直有關(guān)部門、地區(qū)減負辦和改革試驗辦，先后九次派人深入調(diào)查，結(jié)論都是一樣的：“農(nóng)民滿意。”1993年，河北省的部分地區(qū)及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化等地方也開始改革試點。農(nóng)村稅費改革從秘密試驗到公開試點。

　　中央各部委開始下到試點地區(qū)進行專題調(diào)研，各種建議呈現(xiàn)在中央高層的案頭。

　　1996年12月30日，中共中央、國務(wù)院下達了有關(guān)減輕農(nóng)民負擔(dān)的最著名的“十三號文件”：《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》。

　　《決定》特別指出：“從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)問題，必須堅持深化改革，對有些地方進行的負擔(dān)分流和一些糧食主產(chǎn)區(qū)進行的稅費改革探索，可以繼續(xù)試驗�！边@是中共中央、國務(wù)院，第一次在“紅頭文件”中，對各地正在進行著的農(nóng)村稅費改革試驗，公開表明了肯定。

　　14天后，時任國務(wù)院副總理溫家寶又代表中央在全國農(nóng)村工作會議上，就農(nóng)村稅費改革工作表態(tài)：“農(nóng)村稅費改革的試點，取得了一定的效果，積累了一些有益的經(jīng)驗。中央認為，這項改革可以繼續(xù)試驗，但目前還不宜在面上普遍推廣。”

　　從基層自發(fā)實驗到全局性改革

　　1998年10月召開的十五屆三中全會是一個分界線。

　　會上，農(nóng)村稅費制度改革被列為改革重點內(nèi)容。以此為起點，農(nóng)村稅費改革由基層的自發(fā)實驗，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿拥娜�局性改革。同�?1月20日，國務(wù)院成立以時任財政部長項懷誠牽頭的農(nóng)村稅費改革三人工作小組，進行新一輪改革的設(shè)計工作。

　　1999年4月，一份名為《關(guān)于農(nóng)村稅費改革有關(guān)重大政策問題的調(diào)研報告》(以下簡稱“報告”)以三人小組的名義上報國務(wù)院。

　　時任農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室副主任的黃維健是這一過程的見證人。他在接受《中國新聞周刊》采訪時說，報告基于這樣一個認識：試點地區(qū)的并稅改革方案都不盡規(guī)范，有的將不合理不合法的收費一并列入正稅，有的征收辦法和程序有悖法理，容易引發(fā)矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個規(guī)范的稅費制度。

　　除此之外，爭論比較激烈的是農(nóng)業(yè)稅率�！斑x擇在哪個范圍內(nèi)，農(nóng)民負擔(dān)確實可以減輕，但財政上也將出現(xiàn)較大缺口；稅率每下降一個百分點，財政缺口將擴大數(shù)十億甚至近百億元�！苯�(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，《報告》將稅率初步定為7%。

　　報告還指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位和機構(gòu)設(shè)置是影響改革順利進行的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革必須與農(nóng)村稅費改革同時進行。

　　2000年1月，國務(wù)院第57次總理辦公會議原則通過了三人小組提出的報告建議。此次會議，議定農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，農(nóng)業(yè)稅附加上限為20%。

　　新一輪改革從2000年開始，以自上而下的方式進行。但仍集中于試點地區(qū)。安徽省被確定為全國第一個農(nóng)村稅費改革試點省份。

　　試點方案概括起來說，就是“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”。以前農(nóng)民要按上年人均純收入的一定比例交鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，還有一些專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金以及屠宰稅，改革后這三項都取消了；對于勞動積累工和義務(wù)工，安徽省要求用3年的時間逐步減少直至全部取消。此外，稅改調(diào)整了現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，改革了村提留征收、使用辦法。

　　李永林說，一時間，安徽全省“沿街有橫幅，墻上有標語，鄉(xiāng)村有專欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲�！耙淮涡匀∠�各種收費項目50多種。平均下來，我們每個農(nóng)民一年少交幾十塊錢。”

　　農(nóng)村的稅與費，是中國許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要財政收入來源，改革困難可想而知。

　　據(jù)安徽省財政部門的數(shù)據(jù)測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區(qū)也分別遇到了類似問題。

　　李永林告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時因為缺錢發(fā)工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無法進行。拖欠工資、債務(wù)沉重、財力虛空屢見不鮮，問題接踵而來。

　　基層出現(xiàn)財政困難讓改革瓶頸顯現(xiàn)。2001年4月25日，國務(wù)院決定暫緩擴大農(nóng)村稅費制度的改革試點，此前“加快推進”的提法變成了“穩(wěn)步實施”。一時間，海內(nèi)外媒體關(guān)于“中國農(nóng)村稅費改革進行不下去”的議論紛至沓來。

　　其實困難早在意料之中，輸血博弈從改革推進之初便在籌劃。“2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉(zhuǎn)移支付。2001年這個數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點支付了巨大的成本。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文告訴《中國新聞周刊》，“給錢”既非改革的初衷，亦非改革的目標，然而，1994年，分稅制改革以后，地方上各有各的困難。經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡，2000年10月8日，國務(wù)院第81次總理辦公會議就原則同意了國務(wù)院農(nóng)村稅費改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主張，確定了中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法。

　　2002年農(nóng)村稅費改革得以繼續(xù)擴大，很大程度上得益于國家財政狀況好轉(zhuǎn)�！板X是一個主要因素。”陳錫文說。

　　2002年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個省(市、自治區(qū))為2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點省，加上原來已經(jīng)在試點的省份，試點已有20個省(自治區(qū)、直轄市)。

　　這次改革要求做到“三個確�！保捍_保農(nóng)民負擔(dān)得到明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的正常需要。

　　取消農(nóng)業(yè)稅上升為國家法律

　　2003年在農(nóng)村稅費改革中也是重要的一年。

　　年初，中央農(nóng)村工作會議和全國兩會相繼召開，“三農(nóng)”問題成為最為引人關(guān)注的話題。在全國兩會上，原來只屬于學(xué)術(shù)語言的“黃宗羲定律”，經(jīng)過新任總理溫家寶的轉(zhuǎn)述，走出了書齋，廣為人知�！肮伯a(chǎn)黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈！”溫家寶的話顯示出了新一屆政府解決“三農(nóng)”問題的決心。

　　2003年4月，在溫家寶正式出任國務(wù)院總理的第十六天，新的一屆中央政府就召開了全國農(nóng)村稅費改革試點工作電視電話會議，會上他宣布：“中央決定，今年農(nóng)村稅費改革試點工作在全國范圍推開。這是深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)村發(fā)展的一項重大決策�！�

　　隨后，新任財政部長金人慶在接受采訪時也表示：城市要反哺農(nóng)村，工業(yè)要反哺農(nóng)業(yè)。農(nóng)村要全部享受公共財政也一時還做不到，為使國民收入分配格局向著更加有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的方向調(diào)整，中央已經(jīng)確定，今后文、衛(wèi)、教方面的支出增量要重點投向農(nóng)業(yè)！

　　2004年和2005年，改革進一步提速。

　　2004年，溫家寶在政府工作報告中宣布，自2004年起“逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”。僅2004年，中央財政為支持農(nóng)村稅費改革，拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付，全國農(nóng)稅負擔(dān)平均減輕30%。而此時，農(nóng)業(yè)稅在全國財政收入中的比重已經(jīng)不足1%。

　　至2005年底，中央財政為此新增支出140億元，用于這方面的支出總額達到664億元。有28個省份已全部免征農(nóng)業(yè)稅，另外3個省份即河北、山東、云南也已經(jīng)將農(nóng)業(yè)稅降到了2%以下，并且在這三個省中也有210個縣免征了農(nóng)業(yè)稅。因此，2005年農(nóng)業(yè)稅在全國財政收入中所占比重已經(jīng)微乎其微。農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)名存實亡，原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標，3年就要實現(xiàn)。

　　安徽省宣布了2005年全面免除農(nóng)業(yè)稅。“自從盤古開天地，不收皇糧第一回”，李永林請人寫了一副春聯(lián)。“農(nóng)業(yè)稅沒有了，村里還發(fā)幾十元糧補款”。

　　盡管國務(wù)院已經(jīng)決定減征和免征農(nóng)業(yè)稅，但只有全國人大及其常委會才有權(quán)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議審議了廢止農(nóng)業(yè)稅條例的決定草案。委員們?nèi)〉昧烁叨纫恢拢�新中國實施了�?0年的農(nóng)業(yè)稅條例被依法廢止，這項惠農(nóng)政策正式上升為國家法律。

　　然而，改革也許才剛剛起步。在何開蔭當(dāng)年的設(shè)想里：首先，農(nóng)村稅務(wù)改革除了要財政部修改和完善稅改方案，使之能帶動其他改革，糧食部門要制訂新的糧食購銷政策并進行體制改革；教育部要修訂義務(wù)教育法并由各省制定實施細則；公安部要制定農(nóng)村戶籍制度的改革方案；人事部要制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的方案；農(nóng)業(yè)部制定農(nóng)村科技體制改革的方案；由民政部制定村級機構(gòu)和農(nóng)民社會保障方案；由衛(wèi)生部計生部門制定農(nóng)村公共衛(wèi)生以及醫(yī)療保障體系的改革方案；環(huán)保與國土資源部結(jié)合農(nóng)業(yè)部制定出土地制度的改革方案，并創(chuàng)建市場經(jīng)濟的微觀主體。

　　“這是一場十分復(fù)雜而又深刻的社會變革�！焙伍_蔭說。