[事件背景]

　　我國(guó)至少有70%左右的人口住在農(nóng)村，長(zhǎng)期以來(lái)，遍布全國(guó)農(nóng)村量大面廣的農(nóng)民房資產(chǎn)始終處于“冷凍”狀態(tài)。另一頭，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)渴望獲得一點(diǎn)信貸支持卻往往得不到滿足。廣大農(nóng)民兄弟呼吁，如果農(nóng)村的房子可以抵押，就能把“死產(chǎn)”潛在價(jià)值利用起來(lái)變成擴(kuò)大生產(chǎn)的貨幣價(jià)值。這一現(xiàn)實(shí)已在呼喚制度創(chuàng)新，切實(shí)解決農(nóng)村住宅的出租、買(mǎi)賣(mài)和抵押的問(wèn)題。而中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革發(fā)軔地之一的溫州，近來(lái)在這方面又開(kāi)始了大膽嘗試。允許農(nóng)村住宅抵押貸款被認(rèn)為可能“攪動(dòng)了整個(gè)農(nóng)村宅基地制度的改革命題”，從而引發(fā)了專家的激烈爭(zhēng)議和社會(huì)的極大關(guān)注。

　　激活農(nóng)民“沉睡的資本”

　　“我們農(nóng)民自家的房子真的也能和城里人一樣辦房產(chǎn)證，到銀行辦抵押貸款嗎？”溫州樂(lè)清市大荊鎮(zhèn)小橫浦村海瓜子養(yǎng)殖戶陳昌宏開(kāi)始怎么也不信自己家不值錢(qián)的農(nóng)村房能“變現(xiàn)”。

　　陳昌宏的“無(wú)知”是可以理解的，因?yàn)椤斑@個(gè)事情實(shí)際上是我們冒著風(fēng)險(xiǎn)在做”，溫州樂(lè)清農(nóng)村合作銀行總經(jīng)理李永涵如是說(shuō)。

　　全新的思路從金融領(lǐng)域破題。資金是農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的命脈。目前小額農(nóng)貸等傳統(tǒng)融資方式已難以滿足農(nóng)民的需求。當(dāng)前我國(guó)融資的主要方式是財(cái)產(chǎn)抵押貸款，這對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)卻很不現(xiàn)實(shí)。

　　農(nóng)民家中能拿得出去的財(cái)產(chǎn)主要是農(nóng)家房。房子不是空中樓閣，它蓋在土地上，房子不值錢(qián)，土地值錢(qián)。國(guó)家法律表述的農(nóng)村宅基地，實(shí)際就是人們習(xí)慣理解意義上的農(nóng)民房。

　　據(jù)溫州市法院農(nóng)村宅基地課題組提供的調(diào)查報(bào)告稱，近年來(lái)，渴望獲得生產(chǎn)發(fā)展資金的廣大農(nóng)民不得不“飲鴆止渴”，私下賣(mài)房，或抵押農(nóng)家房以獲取借款資金，這已成為各地農(nóng)村一大普遍現(xiàn)象。由于它得不到法律的保護(hù)，隨著農(nóng)村地價(jià)步步攀升，導(dǎo)致利益摧毀信用，一些人賣(mài)了房、收了錢(qián)，若干年后地價(jià)升了又不認(rèn)賬，結(jié)果引發(fā)無(wú)窮官司。

　　但是，《土地法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬“農(nóng)民集體所有”，其法律意義是農(nóng)民只有使用權(quán)而無(wú)處置權(quán)。《擔(dān)保法》也規(guī)定，農(nóng)村宅基地不可作為抵押物。新實(shí)施的《物權(quán)法》首次對(duì)宅基地這一“用益物權(quán)”作了保護(hù)性的規(guī)定，但在能否允許農(nóng)民處置的核心、敏感的問(wèn)題上回避不談。

　　在這種法律的背景下，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地或農(nóng)民房成為“沉睡的資本”。廣大農(nóng)民因無(wú)其他值錢(qián)的財(cái)產(chǎn)可作抵押擔(dān)保，以致求貸無(wú)門(mén)。

　　在這種情況下，樂(lè)清市(縣級(jí))農(nóng)村合作銀行在人民銀行溫州市支行的支持下，為支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，逼出“以農(nóng)(房)支農(nóng)”的金融支農(nóng)新舉措。從2003年起，他們從實(shí)際出發(fā)，解放思想，大膽嘗試農(nóng)民房抵押貸款，以激活農(nóng)民“沉睡的資本”。

　　該市參照城市房產(chǎn)允許抵押貸款的辦法變通處理，銀行認(rèn)可農(nóng)房房產(chǎn)證+房屋宅基地使用權(quán)證書(shū)作抵押物。兩證齊全就給予辦貸，貸款額度是房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)60%至80%的資金。

　　法規(guī)政策成了繞不過(guò)去的石頭

　　實(shí)行“農(nóng)房抵押貸款”必然遇到貸款風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)房拍賣(mài)、變更“農(nóng)民集體所有”宅基地使用權(quán)等敏感問(wèn)題。法規(guī)政策成了繞不過(guò)去的石頭。

　　為了解決房產(chǎn)拍賣(mài)后的“執(zhí)行難”和土地使用權(quán)的“變更難”，2007年4月1日，溫州市法院和國(guó)土部門(mén)從實(shí)際出發(fā)，聯(lián)合發(fā)出《協(xié)助人民法院辦理集體土地使用權(quán)變更登記暫行規(guī)定》。該文規(guī)定：抵押的“農(nóng)民房”經(jīng)法院作為被執(zhí)行物處置(拍賣(mài))后，可直接辦理農(nóng)民集體土地使用權(quán)的變更登記。

　　這就從“終端”上解決了“農(nóng)房抵押貸款”的法律障礙，使之頭尾打通，在實(shí)際上認(rèn)可了“農(nóng)房抵押貸款”。不過(guò)，該文也有一個(gè)限制：土地使用權(quán)的受讓人必須是當(dāng)?shù)乜h域范圍內(nèi)的農(nóng)民。

　　有了這個(gè)地方主管部門(mén)變通性的“紅頭”政策，難以開(kāi)展的農(nóng)民房抵押貸款終于在溫州“破冰”。溫州樂(lè)清農(nóng)村合作銀行由此大膽、積極地辦理集體土地農(nóng)民自建房的抵押貸款業(yè)務(wù)，使原來(lái)“不值錢(qián)”的農(nóng)民房有了市場(chǎng)價(jià)值，使“死房”起死回生變現(xiàn)為資金，讓其回流到農(nóng)民手中。這一突破，透出農(nóng)村生產(chǎn)力新一輪大解放的曙光。

　　浙江多地出現(xiàn)農(nóng)房抵押貸款

　　樂(lè)清市大荊鎮(zhèn)盛宅下村養(yǎng)豬專業(yè)戶張啟福往年只獲得5000元的小額貸款。去年他押房獲貸4萬(wàn)元用于家豬養(yǎng)殖。種豬飼養(yǎng)量從10多頭增加到30多頭，自繁肉豬從100多頭擴(kuò)大到400多頭，年純收入從5萬(wàn)元增加到20多萬(wàn)元。農(nóng)房抵押貸款使他心里樂(lè)開(kāi)了花。

　　樂(lè)清市南塘鎮(zhèn)南浦村農(nóng)民江德財(cái)長(zhǎng)期從事貂毛等皮草服裝生產(chǎn)，前幾年他以兩間三層樓房作抵押，每年貸款40來(lái)萬(wàn)元，生產(chǎn)得到了有力的發(fā)展。前不久，他為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，一口氣把親戚的4間三層樓房也統(tǒng)統(tǒng)拿來(lái)抵押，共貸了120萬(wàn)元。他說(shuō)，有了這筆可觀的流動(dòng)資金，預(yù)計(jì)今年的產(chǎn)值可從1千萬(wàn)元再增一倍。

　　從樂(lè)清農(nóng)村合作銀行提供的資料顯示，截至2008年2月末，該行已為3452戶農(nóng)民提供集體土地上的自建房抵押貸款，貸款余額達(dá)6.23億元，不良率僅為0.96%，比該行整體貸款不良率低0.12個(gè)百分點(diǎn)。

　　記者了解到，當(dāng)前農(nóng)民房抵押貸款正方興未艾。工商銀行蒼南縣支行等國(guó)有商業(yè)銀行也紛紛“試水”農(nóng)房抵押貸款。

　　不僅溫州風(fēng)生水起，浙江的嘉興、湖州等地也都先后出現(xiàn)了民間自發(fā)或政府推動(dòng)型的農(nóng)民住房抵押貸款試驗(yàn)。

　　涉及宅基地這一核心命題

　　目前，人們對(duì)農(nóng)民住房抵押貸款“行不行”仍說(shuō)法不一，議論紛雜。原因是它隱藏著一項(xiàng)“冒險(xiǎn)”的制度化創(chuàng)新，觸及了中國(guó)農(nóng)村土地制度一條敏感的神經(jīng)——宅基地。

　　房屋與宅基地是“毛皮關(guān)系”，或一個(gè)問(wèn)題的兩種表述。房屋是宅基地上的附屬物，抵押房屋若不一同轉(zhuǎn)移宅基地，最終抵押不成。房屋抵押必將涉及“宅基地”這個(gè)核心問(wèn)題。一些專家表示，“其實(shí)這已經(jīng)等同于試行農(nóng)村宅基地抵押”，這或?qū)�攪�?dòng)整個(gè)農(nóng)村宅基地制度的改革課題。

　　物權(quán)法專家、最高人民法院立案庭審判長(zhǎng)高珂說(shuō)，對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或抵押，現(xiàn)行法律和國(guó)家有關(guān)政策諸如《土地法》、《擔(dān)保法》等采取了原則禁止的態(tài)度，故在實(shí)踐中出現(xiàn)農(nóng)村房屋或宅基地使用權(quán)作為抵押的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。這一觀點(diǎn)成為對(duì)《物權(quán)法》中有關(guān)宅基地使用權(quán)條文的一個(gè)權(quán)威理解。

　　但對(duì)農(nóng)民房問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期調(diào)查并在司法實(shí)踐中頻頻接觸“農(nóng)民房官司”的溫州市法院副院長(zhǎng)鄭永勝認(rèn)為，法律的一大原則是“非禁即入”，國(guó)家歷來(lái)沒(méi)有法律禁止農(nóng)民的房子抵押、買(mǎi)賣(mài)�！稉�(dān)保法》雖然規(guī)定，農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)不能抵押。農(nóng)民的房子雖然建在宅基地上，但這個(gè)房子已變成混合物了，它已變成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)�！稉�(dān)保法》第三十四條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。”因此，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押、轉(zhuǎn)讓自己的房子。

　　民法專家、溫州市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)于偉認(rèn)為，《土地法》第二條和第六十二條明確規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)�！边@表明，農(nóng)民的房子土地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、出賣(mài)，只不過(guò)農(nóng)民只有“一錘子買(mǎi)賣(mài)”，今后不能得到第二處宅基地。他認(rèn)為，應(yīng)該全面、正確地理解法律。

　　“破冰”之舉風(fēng)險(xiǎn)猶存

　　不過(guò)，也有一些專家、學(xué)者從社會(huì)層面考慮，認(rèn)為宅基地是一種特殊的用益物資權(quán)，涉及全國(guó)9億農(nóng)民的“安身立命”，如果允許農(nóng)民抵押和轉(zhuǎn)讓宅基地，在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立情況下，農(nóng)民一旦會(huì)失去穩(wěn)定居住地，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　但一些社會(huì)學(xué)家則認(rèn)為，這種擔(dān)心也許不必要。他們的論據(jù)是農(nóng)民不會(huì)輕易“押”掉宅基地。中國(guó)人民銀行溫州市分行負(fù)責(zé)人說(shuō)，事實(shí)上，也有不少抵押貸款者擁有兩處以上的宅基地，有的人是有其他財(cái)力或能力應(yīng)對(duì)，有的人則已舉家進(jìn)城不再返鄉(xiāng)等等。

　　從記者調(diào)查看，溫州也確發(fā)生了一些農(nóng)民房因有無(wú)力還貸而被拍賣(mài)掉的現(xiàn)象。但這種現(xiàn)象屬個(gè)別還是會(huì)不斷擴(kuò)大？會(huì)不會(huì)影響農(nóng)民“安身立命”和社會(huì)穩(wěn)定？銀行拍賣(mài)處置這類農(nóng)民住房合法不合法，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致不良資產(chǎn)的增加？……這些問(wèn)題確實(shí)存在爭(zhēng)議。對(duì)此，有專家建議，在目前的法律和社會(huì)環(huán)境下，農(nóng)房登記與交易制度創(chuàng)新，要遵循“有條件流轉(zhuǎn)、漸進(jìn)推進(jìn)”的原則進(jìn)行嘗試，盡一切可能弱化其對(duì)農(nóng)民生活保障和農(nóng)村穩(wěn)定的負(fù)面影響。(記者:張和平 卞君君)