世界銀行的專家們可能沒有想到，他們的“中國住房公積金貸款主要使收入較高家庭受益”的觀點，在中國國內(nèi)引起如此強烈的反應(yīng)。
世行對中國住房公積金制度的論述，只是11月15日發(fā)布的《中國經(jīng)濟季報》的一部分。
世行的這一結(jié)論被人總結(jié)為“劫貧濟富論”，正遭到公積金監(jiān)管機構(gòu)和各地公積金管理中心的駁斥。
世行專家日前告訴本報記者，如果全面地看待世行報告的分析和建議，應(yīng)該不會得出住房公積金“劫貧濟富”的結(jié)論。劫貧濟富的提法富有感情色彩，不利于對問題本身的討論。
公積金“劫貧濟富”？
世行報告說，中國的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮(zhèn)人口的一小部分。
財政部財政科學(xué)研究所專家劉軍民此前表示，住房公積金貸款以個人賬戶繳存余額的一定倍數(shù)來確定其貸款額度，這就必然導(dǎo)致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無法逾越購房首付門檻。
但世行報告發(fā)布將近兩周以后，有關(guān)部門表示，單純說住房公積金是少數(shù)高收入者的福利是不客觀的，也是不符合實際的——房價高、低收入者買不起房子是由很多的因素造成的，并不是單一的公積金的問題�，F(xiàn)在正是充分發(fā)揮公積金的作用的時候。
北京住房公積金管理中心有關(guān)負責(zé)人說，在北京，住房公積金已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，“劫貧濟富”的說法根本不能成立。
有媒體報道，來自建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年6月，住房公積金覆蓋率為62.04%，有的省份還不足40%。與覆蓋率低相聯(lián)系的是，住房公積金的使用效率不高。截至2006年6月，住房公積金個人貸款率僅為45.83%，低的省份只有12%，個別公積金中心和分中心甚至沒有發(fā)放過個人貸款。但據(jù)了解，經(jīng)濟發(fā)達、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的城市，公積金使用率最高的已超過90%，如北京市到2004年年底使用率達到96%。
世行專家日前說，住房公積金是與就業(yè)掛鉤的，因此成員必須是有固定工資收入的企事業(yè)單位職工。這樣，那些沒有固定工作或者在非正規(guī)部門就業(yè)的人群，就不包含在住房公積金的覆蓋之內(nèi)。現(xiàn)實情況是，即使是正式職工，如果職工所在的企業(yè)財務(wù)狀況不佳，他們也不會完全享受到住房公積金的待遇，因為這樣的企業(yè)無力支付配套資金。此外，低工資的成員，可能經(jīng)過很多年也無法積累到足夠的金額支付購房款的首付，也沒有資格從住房公積金得到貸款。所有這些事實都明白無誤地表明，真正能夠從住房公積金得到實惠的，只能是一少部分城市居民，而這些居民的相對收入水平，高于那些無法得到實惠的人群。
“雖然事實表明住房公積金的受益者主要是較高收入階層，但是我們并不認為這是有關(guān)政府部門的主觀愿望。”世行專家說，歷史地看問題，住房公積金的產(chǎn)生，為參與人群提供了一個條件，使他們在參與強制儲蓄的同時，還可能獲得房屋貸款。從這個意義上來看，住房公積金實際上發(fā)揮了補充市場空缺的作用，也為住房改革提供了有利條件。
“世行的結(jié)論也沒錯，但他們只靜態(tài)地看到了2005年公積金貸款現(xiàn)狀。”全國住房公積金制度研究專家、上海住房公積金管理中心副研究員叢誠告訴記者，如果動態(tài)地看，人們會發(fā)現(xiàn)，在東部沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，用公積金貸款買房的也不全是高收入家庭，更多中低收入家庭也進來了。
住房公積金地區(qū)間不平衡
叢誠介紹，1991年5月，上海市借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗，率先建立了具有中國特色的住房公積金制度。從剛剛推出公積金貸款到貸款余額達到100億元，上海總共用了7年時間；貸款余額達到第二個100億元，上海用了兩年時間；這以后上海公積金貸款余額每年均超過了100億元。
叢誠發(fā)現(xiàn)，上海公積金貸款和商業(yè)銀行住房貸款一樣，最先貸款的往往是少數(shù)收入最高的家庭，然后是從高收入家庭逐漸過渡到中等收入家庭、中低收入家庭和低收入家庭。
他說，中國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人們經(jīng)濟承受能力不一樣，對貸款消費理念接受程度也不一樣，所以公積金貸款者也必然要經(jīng)歷一個從高收入家庭向低收入家庭逐漸過渡的過程。
“中西部地區(qū)可能有很多家庭剛剛解決溫飽問題，現(xiàn)在還沒有能力貸款買房。”叢誠說，在這種情況下，即使他們能夠獲得公積金貸款，也拿不出買房的首付。
“但世行報告也提示我們，應(yīng)及時調(diào)整公積金貸款政策，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平靈活適度地決定投放重點，不能搞全國一刀切�！眳舱\說。
某沿海城市住房公積金管理中心的一份報告建議，在目前房價偏高、住房公積金個人貸款融資購房力度嚴重不足的情況下，對公積金制度進行創(chuàng)新，盡可能多地保障繳存者直面市價產(chǎn)權(quán)商品房的購房能力。建議包括提高貸款額度上限、提高貸款年限上限、降低借款申請條件簡化貸款手續(xù)等。
被迫以低于市場利率的水平儲蓄？
世行在《中國經(jīng)濟季報》中說，很多繳存公積金的人可能永遠無法獲得公積金貸款，而且被迫以低于市場利率的水平進行(養(yǎng)老)儲蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供補貼。
北京住房公積金管理中心有關(guān)負責(zé)人說，按規(guī)定，職工當年存儲的住房公積金比照居民儲蓄活期存款利率計息，上一年結(jié)轉(zhuǎn)的住房公積金存儲本息比照3個月整存整取的利率計息�？紤]到20%的利息稅的影響，公積金的利率還要高于商業(yè)銀行存款利息。
審計署駐蘭州特派辦的于文航日前撰文指出，雖然住房公積金作為政策性低息貸款，比商業(yè)銀行發(fā)放的住房貸款利率低，然而由于住房公積金貸款的條件比較嚴格，部分中低收入者難以通過這個渠道獲取融資購房，享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領(lǐng)取。而相對的低存低貸，實際上是讓低收入家庭承受了利息損失。
世行專家也認為，如果把住房公積金的積累看作一種投資，那么這種積累因為不能隨時提取而具有長期特征。因此套用活期存款利率和短期存款利率，就使職工的投資回報低于潛在的水平。至于利息所得稅的減免是否足以彌補利息收入的減少，是可以計算的。
“問題是，存款利息只是一個方面�！笔佬袑＜艺f，如果把對住房公積金貸款中包含的優(yōu)惠因素綜合起來考慮，對于那些只有積累沒有貸款的職工來說，他們的相對損失既來自積累的回報率，也來自未能獲得的貸款優(yōu)惠。
該專家認為，應(yīng)該從理順激勵機制和維持住房公積金自身的可持續(xù)性來考慮利率問題。如果按照市場利率規(guī)范住房公積金的利率，對這兩個方面都是有利的。
只覆蓋正規(guī)就業(yè)者誰之過？
叢誠說，公積金制度在中國建立時間還不長，很多規(guī)定的制定都是摸著石頭過河，難免會有一些不完善的地方。此外，還有一種情況，政策本身是好的，但是在某些地方執(zhí)行時會出現(xiàn)一些問題。
南方某城市一個區(qū)公積金管理中心主任曾告訴叢誠，雖然公積金制度是強制性繳費，但該區(qū)區(qū)長曾明確表示不執(zhí)行。這位區(qū)長的理由是，區(qū)里連工人工資都發(fā)不出來，沒有錢繳存公積金。由于公積金管理中心沒有處罰權(quán)和執(zhí)法權(quán)，該主任對區(qū)長的話只能表示無奈。
還有一種情況是，有些規(guī)定不具可操作性。叢誠說，按照相關(guān)規(guī)定，只要是在城市里有正式注冊的企業(yè)，無論是國企還是民企，都應(yīng)為員工繳存公積金，甚至包括企業(yè)里的農(nóng)民工。但由于相應(yīng)配套政策沒有跟上，有些企業(yè)并沒有給員工繳存公積金。“有法不依的情況比比皆是�！眳舱\說。
審計署駐蘭州特派辦于文航也指出，在審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不僅有許多私營、民營企業(yè)沒有參加到公積金體系中來，就連某些大型國有企業(yè)或事業(yè)單位也實行“二元模式”：對正式編制內(nèi)員工繳納公積金，而對聘用員工不繳納公積金。
叢誠說，目前公積金參繳范圍確實像世行報告說的那樣，基本上只有正規(guī)就業(yè)的人參加，但不能因此把責(zé)任全推到公積金制度身上。
他說，問題的根源在于全國社保體系。因為整個社會保障體系都是重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的。在城鎮(zhèn)里，社保體系覆蓋的也主要是正規(guī)就業(yè)人群。不僅僅是公積金制度，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、失業(yè)保險等基本上也只覆蓋了正規(guī)就業(yè)人群。
“要想擴大覆蓋人群，不能僅靠公積金管理部門自己改，整個社會保障體系都得改�！眳舱\說，雖然如此，公積金制度在監(jiān)管、執(zhí)行等方面還是有很多問題，需要有關(guān)部門正確面對。
公積金貸款如何規(guī)避風(fēng)險
世行報告認為，中國在公積金風(fēng)險分散方面還存在一些政策問題。由于住房公積金大部分的資產(chǎn)是某個特定地區(qū)(往往是某一個城市)的房地產(chǎn)貸款，因而公積金的貸款組合沒有進行充分的風(fēng)險分散。一旦當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場和某些具有影響的行業(yè)或企業(yè)發(fā)生問題，風(fēng)險就會傳遞到住房公積金。
“貸款過于集中，確實反映出公積金貸款風(fēng)險防范機制存在重大缺陷�！眳舱\舉例說，上海公積金管理中心發(fā)放的貸款，主要集中在上海。如果上海經(jīng)濟衰退，導(dǎo)致借款人還不起貸款，公積金將面臨極大風(fēng)險；如果目前動輒每平方米上萬元的房價突然降下來，也會導(dǎo)致借款人違約。
據(jù)介紹，為防范公積金信貸風(fēng)險，建設(shè)部于1998年要求各地建立住房置業(yè)擔(dān)保中心。個人在做公積金貸款時須向中心交納一筆擔(dān)保費，將來個人有違約行為時，由擔(dān)保中心代為還貸。
“公積金貸款的風(fēng)險要么不來，要么一起來。目前公積金還貸沒有風(fēng)險，各地就搶著成立擔(dān)保中心，因為可以收擔(dān)保費。”叢誠舉例說，某沿海經(jīng)濟發(fā)達城市的住房置業(yè)擔(dān)保中心注冊資金僅3億元，所收擔(dān)保費不過幾千萬元，而發(fā)放的公積金貸款卻高達幾百億元。真正有違約行為發(fā)生時，住房置業(yè)擔(dān)保中心根本無法抵御如此大面積的風(fēng)險。
世行專家說，如果將住房公積金納入統(tǒng)一的全國性機構(gòu)，并且實行上述職能的分工監(jiān)管，會有效地規(guī)避風(fēng)險。
(文章來源：中國青年報 作者：郭永剛）
