開發(fā)商拖欠建筑商工程款是常有的事，而開發(fā)商主動找上門來還款似乎有些反常。前不久，山東中恒建設(shè)集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理陳志曄就遇到這樣一出“怪事”：一位開發(fā)商在欠款60萬元多次長時間催要不給的情況下，竟主動找上門來還款。

　　原來，這家公司想支取一筆被監(jiān)管的預(yù)售款，但監(jiān)管方面要求公司必須出具沒有欠款的記錄，這才迫使開發(fā)商有了主動還款的舉動。這一切，得益于濟(jì)南市在建筑領(lǐng)域?qū)嵭械念A(yù)售款監(jiān)管辦法。

　　近年來，山東省濟(jì)南市在商品房預(yù)售款監(jiān)管中引入第三方擔(dān)保，以市場機(jī)制創(chuàng)新行政監(jiān)管，有效規(guī)范了商品房預(yù)售資金的支付使用，防止了商品房交付延期時間長、工程款和開發(fā)貸款大量拖欠等風(fēng)險的發(fā)生，保障了購房者、施工單位、農(nóng)民工及貸款銀行的合法權(quán)益。

　　挪用預(yù)售款是開發(fā)商普遍違規(guī)行為

　　我國《城市商品房預(yù)售管理辦法》規(guī)定，“開發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房所得款項應(yīng)當(dāng)用于有關(guān)的工程建設(shè)。商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定�！币恍┑胤揭仓贫ǔ雠_了相應(yīng)的辦法。如《山東省商品房銷售條例》規(guī)定，預(yù)售款項“必須用于與預(yù)售商品房有關(guān)的工程建設(shè)”。

　　中央政策研究室工業(yè)經(jīng)濟(jì)局局長王超平認(rèn)為，當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場仍處于發(fā)育完善階段，開發(fā)公司也處于起步發(fā)展階段，資本金顯得不足，預(yù)售款制度在短期內(nèi)不會被取消。我國建立商品房預(yù)售制度，對房地產(chǎn)開發(fā)商來說具有直接融資功能。

　　由于各地相關(guān)配套法規(guī)滯后和管理不到位，商品房預(yù)售就像一只“籠中老虎”，成為房地產(chǎn)行業(yè)最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。央行《2004中國房地產(chǎn)金融報告》稱，很多市場風(fēng)險和交易問題都源于商品房新房的預(yù)售制度，而由于商品房預(yù)售資金的違規(guī)使用造成的問題最為突出。

　　對商品房預(yù)售資金的使用和監(jiān)管，雖然《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市商品房預(yù)售管理辦法》中有明確規(guī)定，但由于沒有配套的監(jiān)管細(xì)則，缺乏可操作性。房地產(chǎn)開發(fā)資金來源主要依賴銀行融資和商品房預(yù)售資金，其中預(yù)售資金占了很大比重。由于國家加強(qiáng)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，央行不斷提高房貸門檻，造成房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金短缺，挪用商品房預(yù)售款現(xiàn)象普遍存在。有的開發(fā)商用預(yù)售款從事其他經(jīng)營活動，有的拿去炒股，有的甚至攜預(yù)售款潛逃。

　　“預(yù)售款違規(guī)挪用，直接造成商品房項目工程款短缺，交房延期，房屋質(zhì)量下降，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，甚至工程爛尾、交房無期等問題�！睗�(jì)南市建委主任田莊認(rèn)為，這不僅使購房者的利益無法得到保障，也造成工程款和農(nóng)民工工資的拖欠，房地產(chǎn)貸款不能按時收回，房地產(chǎn)金融風(fēng)險性增加等嚴(yán)重后果。商品房預(yù)售資金監(jiān)管不到位，成為國內(nèi)許多城市房地產(chǎn)管理部門迫切需要解決的問題。

　　濟(jì)南引入第三方擔(dān)保賠償機(jī)制

　　目前，各地對預(yù)售款監(jiān)管方式各有不同。如廈門由市房地產(chǎn)交易中心負(fù)責(zé)商品房預(yù)售款監(jiān)管，廣州市由設(shè)在國土部門和房管局中介管理所的商品房預(yù)售款監(jiān)督管理小組負(fù)責(zé)監(jiān)管，兩市雖然都取得了一定成效，但兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不具備民事責(zé)任資格，無法承擔(dān)監(jiān)管失誤造成的動輒上億元的經(jīng)濟(jì)損失賠償。

　　濟(jì)南市建委認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對商品房預(yù)售款監(jiān)管進(jìn)行立法規(guī)范，但其監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)通過市場行為來實現(xiàn)，而政府不應(yīng)作為市場行為的直接參與者，避免政府來承擔(dān)資金監(jiān)管的直接風(fēng)險和無限責(zé)任。

　　從2005年10月起，濟(jì)南市引入市場中介機(jī)構(gòu)，通過擔(dān)保公司、商業(yè)銀行對商品房預(yù)售款進(jìn)行監(jiān)管。政府不直接參與市場行為，不承擔(dān)資金監(jiān)管的直接風(fēng)險和無限責(zé)任，政府管理部門只對參與的中介機(jī)構(gòu)資格進(jìn)行審核并監(jiān)督實施。濟(jì)南市房地產(chǎn)協(xié)會副會長張滿韻說：“這種新的賠償機(jī)制的引入，使擔(dān)保責(zé)任得到明確。預(yù)售款是樓盤銷售總額，但重點(diǎn)監(jiān)管的資金只占總額的30%，需逐筆審批，只能用于本工程項目建設(shè)，以確保樓盤能蓋起來。”

　　濟(jì)南市建委規(guī)定，由房地產(chǎn)開發(fā)商委托擔(dān)保公司向購房人提供預(yù)售款監(jiān)管責(zé)任擔(dān)保書。開發(fā)商出售預(yù)售商品房時，應(yīng)當(dāng)向購房人提供由擔(dān)保公司出具的預(yù)售款監(jiān)管責(zé)任擔(dān)保書。擔(dān)保公司為保證購房人的預(yù)售款安全，有權(quán)對其擔(dān)保的預(yù)售款使用進(jìn)行監(jiān)管。期間，如出現(xiàn)開發(fā)商未按規(guī)定使用預(yù)售款，而造成購房人損失的，購房人有權(quán)要求擔(dān)保公司承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。開發(fā)商應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立商品房預(yù)售款專用賬戶，委托開戶銀行為預(yù)售款監(jiān)管銀行，并由開發(fā)商、預(yù)售款監(jiān)管商業(yè)銀行和擔(dān)保公司三方簽訂監(jiān)管協(xié)議書。

　　房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將預(yù)售款全部存入銀行監(jiān)管專用賬戶，并將商品房開發(fā)項目工程施工合同建設(shè)投資上限的120%作為重點(diǎn)監(jiān)管資金。這筆資金只能用作本項目建設(shè)必需的建筑材料、設(shè)備，支付本項目建設(shè)的施工進(jìn)度款、法定稅費(fèi)等，不得挪用。在使用資金時，必須提出用款計劃和申請，并經(jīng)擔(dān)保公司據(jù)工程進(jìn)度進(jìn)行核實。擔(dān)保公司一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用行為，將聘請會計師事務(wù)所對專用賬戶資金進(jìn)行審計。

　　“以前開發(fā)商往往多頭開戶，導(dǎo)致銀行對預(yù)售款難以監(jiān)管。濟(jì)南市的這一做法使銀行心里有了底，減少了對收回貸款的擔(dān)心。”招商銀行濟(jì)南經(jīng)七路支行副行長劉峰說。

　　為防止一家擔(dān)保公司出現(xiàn)風(fēng)險影響全盤，濟(jì)南市推行了多家擔(dān)保企業(yè)聯(lián)保制，要求所有準(zhǔn)入的擔(dān)保企業(yè)聯(lián)合對開發(fā)項目提供擔(dān)保。為及時賠償購房者的損失，要求經(jīng)招標(biāo)準(zhǔn)入的擔(dān)保公司繳納其注冊資金10%的擔(dān)保保證金，存入市建委指定銀行賬戶，未經(jīng)允許不得擅自使用。擔(dān)保收費(fèi)按預(yù)售款的2‰收取，由開發(fā)商支付。

　　目前，由5家擔(dān)保公司聯(lián)合組成濟(jì)南市建委擔(dān)保監(jiān)管中心，統(tǒng)一分工，聯(lián)合辦公。這些擔(dān)保公司不再承擔(dān)其他擔(dān)保業(yè)務(wù)。據(jù)濟(jì)南置業(yè)擔(dān)保有限責(zé)任公司總經(jīng)理楊震介紹，自2005年以來，擔(dān)保監(jiān)管中心已與150個項目簽訂了監(jiān)管協(xié)議，基本覆蓋了目前全部在建項目。其中，2005年濟(jì)南市有21.51億元預(yù)售資金納入監(jiān)管；2006年有103億多元納入監(jiān)管；今年截至9月底，有91個項目的101億多元預(yù)售款被納入監(jiān)管賬戶。

　　濟(jì)南監(jiān)管模式仍在逐步完善

　　“在目前我國融資渠道狹窄的情況下，商品房預(yù)售制度是不可能取消的。當(dāng)前，關(guān)鍵是規(guī)范預(yù)售款管理�！眹鴦�(wù)院研究室綜合司巡視員陳祖新認(rèn)為，我國1994年建立的商品房預(yù)售制度，當(dāng)前面臨的不是取消而是如何加以完善。從本質(zhì)上講，預(yù)售款不是開發(fā)商的資金，而是購房人的預(yù)付資金，政府有責(zé)任加強(qiáng)監(jiān)管。濟(jì)南做法最大的創(chuàng)新就是采用市場擔(dān)保，規(guī)范了商品房預(yù)售資金的使用，保護(hù)了購房人的群體利益。

　　對此，建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司副司長侯淅珉也持相同觀點(diǎn)，但他強(qiáng)調(diào)前提是對所有房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行全面監(jiān)管。目前，濟(jì)南市商品房預(yù)售款監(jiān)管已覆蓋全部新批項目。

　　據(jù)了解，濟(jì)南市實施這一監(jiān)管辦法后，基本杜絕了開發(fā)商大量挪用預(yù)售款行為。但也有開發(fā)商將收入不進(jìn)預(yù)售款賬戶中。擔(dān)保公司發(fā)現(xiàn)后，及時組織專業(yè)審計，要求開發(fā)商進(jìn)行限期整改。目前，濟(jì)南市已實現(xiàn)網(wǎng)上售房，更加便于監(jiān)管。這一辦法實施以來，有10多家房地產(chǎn)企業(yè)因預(yù)售款使用不當(dāng)被限期整改。

　　實施商品房預(yù)售款監(jiān)管，對房地產(chǎn)開發(fā)商來說是個硬約束。辦法實施之初，有的開發(fā)商認(rèn)為加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而現(xiàn)在抵觸情緒明顯減少。山東魯能亙富房地產(chǎn)開發(fā)公司總經(jīng)理助理馮鳳英說：“預(yù)售款納入監(jiān)管后，雖然企業(yè)用錢要進(jìn)行申請，但這些手續(xù)在網(wǎng)上就可辦理，正常支出基本不受影響。這種辦法對守法開發(fā)商不會造成影響，而對不規(guī)范的開發(fā)商卻是一種限制。購房者在拿到購房合同時，還拿到擔(dān)保書，可以增強(qiáng)對企業(yè)的信任感，有助于銷售。”

　　為擴(kuò)大擔(dān)保公司基本面的擔(dān)保能力，濟(jì)南市打算今后繼續(xù)通過招標(biāo)，吸引有實力的擔(dān)保公司進(jìn)入，爭取在現(xiàn)有4000萬元保證金基礎(chǔ)上，增加到1億多元。道高一尺，魔高一丈。預(yù)售資金仍是不法開發(fā)商眼中的肥肉，貓鼠之斗仍將繼續(xù)。眼下，濟(jì)南市正進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管措施，彌補(bǔ)房地產(chǎn)預(yù)售款監(jiān)管體系可能出現(xiàn)的一切漏洞。(呂福明)