目前中國扭曲的土地體制，已經(jīng)成為影響農(nóng)民利益、不斷推高居民房價、賣地和工程腐敗不斷等問題頻頻發(fā)生的一個重要領(lǐng)域。土地應當怎樣管理，其體制應當怎樣改革，首先應當剖析其究竟存在一些什么問題，筆者就其提出十問，為研究土地體制的改革提供一些參考。

　　一問什么叫公共利益，“以租代征”錯在哪里，究竟大產(chǎn)權(quán)房合法，還是小產(chǎn)權(quán)房合法？最近有關(guān)部門說，土地違法案件不斷，以租代征占了很大比例。似乎經(jīng)過土地部門征用搞建設的就是合法的，而沒有經(jīng)過土地部門征用的，就是不合法的。按照中華人民共和國憲法，農(nóng)村耕地、草地、林地、農(nóng)村宅基地，城郊土地，屬于集體所有；城鎮(zhèn)土地屬于國有；國家只有在公共利益需要時，才能將農(nóng)村集體所有土地征用為國有。這樣的話，土地部門先將農(nóng)村集體所有土地征用為國有，再去向住宅、電站、工廠等商業(yè)性用地招拍掛，實際上有悖于憲法精神。而農(nóng)村集體土地只要符合建設用地規(guī)劃，村民集體同意，用出租、入股、出讓集體土地長期使用權(quán)，來建設住宅、工廠和電站，看不出有違反憲法的地方。當然，有的部門出來說，這樣違背了土地法和其實施細則。問題是，土地法在其立法中，主要是部門主導的立法，像“征用土地的款為三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量價值的六到十倍”這樣條款的法律，我想在立法中根本就沒有征求廣大農(nóng)民的意見。再則，土地法應當符合憲法的要求，而不是憲法屈服于部門所立的土地法。

　　二問農(nóng)民的土地權(quán)益誰來保障？建國后，特別是改革開放以來，工業(yè)化、城市化和交通建設用了農(nóng)民近2億畝耕地，現(xiàn)價保守估計高達20萬億人民幣。許多國家，農(nóng)民致富，其重要的來源是以土地為基礎(chǔ)的財產(chǎn)性收入，進而土地財產(chǎn)收入積累再投資創(chuàng)業(yè)形成的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。而中國農(nóng)民從所征土地上得到的收入不到5000億元，形成了4000萬失地、失業(yè)和失保障的農(nóng)民。農(nóng)民世世代代依賴的資源沒有給農(nóng)民帶來財富，還因征地使其致貧。雖然近年來提高了征地的補償標準，也在建立失地農(nóng)民保障等，但是，標準還是較低，過去失地的農(nóng)民建立保障大多都無資金，現(xiàn)征地建立失地農(nóng)民保障，也因政府要將地出讓給用地商，征地得來的政府資金是不是有持續(xù)的用于社保的收益流是值得懷疑的。

　　三問集體經(jīng)濟中農(nóng)村婦女的土地權(quán)益誰來保證？一些學者反對將農(nóng)村承包土地999年長期化，也不同意將農(nóng)村集體土地股份合作化，反對農(nóng)村集體土地入股、出租和出讓，使農(nóng)民獲得持續(xù)的土地財產(chǎn)性收益。那么，集體土地能保證農(nóng)民的利益嗎？舉一極端的例子，一東鄉(xiāng)婦女出嫁到西鄉(xiāng)，東鄉(xiāng)的承包地不能帶走，而到西鄉(xiāng)又不會給她重新分配承包地。其生了兩個孩子后男女雙方離婚，每人撫養(yǎng)一子女，而婆家沒有了她的土地，娘家也沒有了她的土地。于是在這樣的土地體制下，農(nóng)村婦女和自己的孩子沒有了自己謀生的土地。實踐中確有這樣的案例。筆者百思不得其解：這是一種什么樣性質(zhì)的土地體制呢？

　　四問農(nóng)村集體土地為什么就不能抵押？我們常常抱怨，農(nóng)村農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和其他創(chuàng)業(yè)，融不到資。除了各銀行不愿意給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民貸款外，與城鎮(zhèn)住宅、工廠用地等不一樣的是，農(nóng)村的宅基地、耕地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，不能在銀行抵押。為什么農(nóng)村的土地就不能抵押呢？難道農(nóng)村的土地就不是資產(chǎn)嗎？當然，除了制度上不能抵押的規(guī)定外，可能農(nóng)村土地不能流轉(zhuǎn)和交易，最后不能變現(xiàn)，也是銀行不愿意將其視為抵押物的一個很重要的理由。但是，不讓農(nóng)村土地在符合用地性質(zhì)和規(guī)劃的前提下流轉(zhuǎn)和交易，以及不允許農(nóng)村土地抵押，實際上就是對農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一種歧視性制度。

　　五問目前的土地財政損害了誰的利益，可持續(xù)嗎？從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地盡可能全部征用過來，再招拍掛高價倒賣出去，一年的收入在5000億到7000億人民幣之間，有的文獻甚至估計在10000億左右，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入。其來源，一方面是低進，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移了大量的本來農(nóng)民應得的收入，另一方面則是高價賣出，從城鎮(zhèn)居民買房者口袋里掏了大量的錢款�，F(xiàn)在的問題是，一個城市規(guī)劃的可用于建設的土地總是有限的，政府如果是拍賣50—70年使用期來獲得其財政收入，那么，如果一任書記市長賣地積極，將規(guī)劃建設的用地全部賣光了，到另一任書記市長沒有地可賣了，其以后50到70年的財政收入又從哪里來呢？

　　六問是什么力量推動了房價上漲？除了由于土地供應的不足引起的住宅供應遠小于需求導致房價上漲，再加上對投資、投機和賭人民幣升值的住房需求沒有有效的控制措施，另外一個導致房價上漲的重要原因是政府有關(guān)部門的土地單寡頭供應市場與土地需求者的競爭性市場的不對等和不平衡。在高強度壟斷下政府有關(guān)部門采取招標拍賣掛牌方式來出讓住宅用土地，往往競出一個天價來。其必然要作為成本進入房價。有的部門還說，招拍掛不影響房價。這是一個稍微有點經(jīng)濟學常識的居民都難以相信的辯解。

　　七問國有土地出讓到期的房產(chǎn)能收歸國有嗎？現(xiàn)在的土地法和其實施細則中說，土地出讓到期后，土地和其地面建筑物要收歸國有。深圳早期的土地出讓期限只有20年。在其出讓期到期后，曾有記者采訪我，屬于居民的住宅產(chǎn)權(quán)要歸國家所有嗎，居民要再獲得產(chǎn)權(quán)，還要交一次土地出讓金嗎？我反問，收歸國有可能嗎？要再交一次土地出讓金，有的居民是一般的工薪階層，有的甚至下崗了，許多居民是交不起的。實際上是一個根本不可能實施的條款。對其，我也百思不得其解，有關(guān)部門，有關(guān)法律起草專家，有關(guān)立法人員，不知道是怎么想的，是不是要給居民生活資料的再一次國有化埋下一個法律基礎(chǔ)呢？

　　八問土地部門的管理是宏觀調(diào)控嗎？這幾年，談起宏觀調(diào)控，說有兩個閘門，一是信貸，二是土地。當然，在中國特殊的國情下，將土地供應和審批作為暫時的宏觀調(diào)控的非正常手段，是一種實在沒有辦法的辦法而已。但是，如果有關(guān)部門因此而自感為宏觀調(diào)控部門，我覺得可能失之于偏頗。一是從經(jīng)濟學大學本科到博士學習，或者看世界上的許多國家，只聽說過財政和央行是宏觀調(diào)控部門，還未曾聽說將土地部門作為宏觀調(diào)控部門的。二是既然是以土地為手段的宏觀調(diào)控部門，為什么將土地價格越調(diào)越貴，把房價越調(diào)越高，連房價都控制不住呢？三是土地、勞動、資金、技術(shù)等等，是市場配置的幾大基本要素，資金、勞動和技術(shù)由橫向的市場來調(diào)節(jié)其價格，由微觀的價格機制來分配，而可能每年要發(fā)生土地要素事件幾萬宗的事，卻要高度集中到一個部門來進行分配，符合市場經(jīng)濟的要求嗎？

　　九問土地建設規(guī)劃與用地審批之間究竟是什么關(guān)系？土地要素首先要由市場來配置，但由于其固定性，由于土地要在公共用途和商業(yè)用途間進行分配，考慮土地利用的空間合理分工，還要考慮生態(tài)環(huán)境的保護，對于土地用途和利用，政府要有規(guī)劃管理。但是，目前建設部門有其規(guī)劃，土地部門也有其規(guī)劃，甚至還有其他交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等等部門的土地利用規(guī)劃。而且，不同部門的規(guī)劃之間還相互矛盾。因此，如果是這樣亂哄哄的，我倒覺得，還不如將建設、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門合并，形成一個大建設部門，免得重復審批、重復執(zhí)法，免得都在管，都沒有管好。

　　十問如果不占用耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)怎樣發(fā)展？現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)�；�經(jīng)營外，更重要的是要發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，如集約性種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的深加工，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的社會化服務，這些都需要一些土地分配于此�，F(xiàn)在一些簡單的集約種植和養(yǎng)殖設施可視同耕地對待，但是，實踐中土地管理部門并不執(zhí)行這一規(guī)定，而且主體設施和服務設施太簡陋，也無法發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，嚴格限制土地只用于種糧食，而不用于設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)加工和農(nóng)業(yè)服務，這樣空中樓閣式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是不可能發(fā)展起來的。

　　總之，我認為，要從農(nóng)民的利益，要從城鎮(zhèn)居民的利益，要從市場經(jīng)濟體制的建立和完善，來考慮土地體制的理順和改革。加強土地管理不能以政府和部門權(quán)力和利益最大化為目標，也不能以損害農(nóng)民和居民的利益，抑制農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)增收，限制工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展為代價。(周天勇)