最近，隨著《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱“24號文”)發(fā)布，保障性住房問題成了政府關(guān)于房地產(chǎn)工作的核心，也成了最近市場一種流行觀點(diǎn)的文件基礎(chǔ)。

　　在這些人看來，對于城市低收入民眾，政府應(yīng)該通過保障性住房來解決；而對于保障性住房之外的事件，則由市場來決定。保障歸保障，市場歸市場，房地產(chǎn)就得走完全平行的“雙軌制”。正因?yàn)橛羞@樣的觀念，我們的某些官員也迷糊了，說什么在城市低收入民眾之外的住房問題，“普通市民可以租賃房屋解決暫時住房問題”。

　　對于這樣的說法，既與中國國策相違背，也與24號文件的基本精神相矛盾，更是與中國城市居民的實(shí)際情況相差太遠(yuǎn)。

　　而根本上，中國的住房保障體系的核心應(yīng)該是全民的，而不是一部分人的。它是一個重大的公共決策問題，而不是少數(shù)精英分子頭腦中的文件。城市中等收入居民是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍、最有動力的力量，并非政府一句他們買不起房就租房了得的問題，他們同樣要分享基本的居住權(quán)，這些都是政府能夠做的事情。

　　如果中國房地產(chǎn)市場問題不從這一根本上來思考，來重新構(gòu)建房地產(chǎn)市場發(fā)展的新模式，那么中國的房地產(chǎn)市場所暴露的問題會越來越多。

　　修正18號文

　　可以說，24號文把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設(shè)和住房制度改革的重要內(nèi)容，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難，這是好事。

　　但是，對于城市低收入民眾來說，基本居住權(quán)是天賦的，而不是24號文對他們的恩賜。24號文件的出臺，只不過是政府對18號文政策的糾偏與修正。

　　正是在這意義上說，如果一個政府不能夠?qū)Τ鞘械褪杖朊癖娀�本的居住問題加以保障，它就不是一個具有現(xiàn)代文明意義的政府，更不是一個社會主義的政府。

　　基本居住權(quán)的天賦性，不僅是城市低收入居民的基本權(quán)利，也是全社會每一個公民的基本權(quán)利。就如中國政府的人權(quán)白皮書所解釋的那樣，中國公民的人權(quán)最基本的權(quán)利就是他們的生存權(quán)。而居住權(quán)就是他們最基本的生存權(quán)之一。因此，早些時候，各級政府對城市居民的居住權(quán)不太關(guān)注，只能是政府政策的缺失。

　　正如24號文件第一句話所指出的那樣，“住房是重要的民生問題”，中國的房地產(chǎn)市場發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，并非僅僅是支柱產(chǎn)業(yè)的問題，并非是如何來拉動GDP增長，也并非是如何擴(kuò)大內(nèi)需，而是如何解決全國人民的基本住房條件，來提高全國人民的住房福利水平。

　　提高與改善人民住房福利水平，其實(shí)是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的根本法則。這樣一個根本法則，是中國土地公有制讓全國人民共同分享社會成果的要求。中國房地產(chǎn)市場改革及房地產(chǎn)市場政策就得圍繞著這個根本法則。

　　因此，解決城市低收入家庭住房困難的24號文件，僅僅是這個根本法則的開始，更為重要的是全體中國人的居住條件是否都能夠得以全面改善。

　　按照24號文，城市低收入民眾的住房問題被納入住房保障體系，可以通過廉租房及經(jīng)濟(jì)適用房來解決。然而，如果按照24號文對城市低收入居民的界定，這部分居民占整個城市人口比重可能會比較小。比如按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，我國現(xiàn)有城市家庭為1.8億戶，按文件所界定的低保住房困難戶為400萬戶，再加上城市低收入的住房困難者，進(jìn)入城市低收入的居民也只為1000萬戶。

　　而這一數(shù)據(jù)是政府2010年要解決住房的城市低收入居民戶數(shù)。也就是說，以目前計劃的速度，到2010年國內(nèi)城市居民進(jìn)入住房保障體系的居民不足5%。

　　這意味著，在24號文界定的城市低收入居民之外，還有更大比例的城市居民無法進(jìn)入中國的住房保障體系，特別是那些中等收入的城市居民。

　　國有土地分配的利益

　　根據(jù)這樣的制度框架，如果房地產(chǎn)市場的價格較低，或如政府所希望的把房價穩(wěn)定在一定的水平上，那么這些中等收入城市居民可以通過自己的努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場，通過自己的努力來解決其住房問題。如果房地產(chǎn)市場的價格過高，那么即使是中等收入家庭，他們也是無法進(jìn)入過高價格的房地產(chǎn)市場。比如說，就目前國內(nèi)一線城市的房價而言，估計70%以上的城市中等收入居民沒有能力進(jìn)入�；蛘哒f，他們只能通過租房的方式來解決居住問題。

　　這種情況下，有幾個問題我們必須認(rèn)真思考。一是如果房價上漲過快，甚至快于早幾年的房價上漲水平，那么房租水平會不會上漲？如果大量中等收入的居民都進(jìn)入租房市場，房租上漲水平會不會快過房價上漲水平？如果房租水平快速上漲，這些居民有沒有能力租房？如果城市中等收入居民沒法進(jìn)入租房市場，他們的住房又如何解決？

　　城市中等收入者是一個城市發(fā)展的中堅階層。如果他們的住房不能夠解決，那么一定會削弱這個城市的競爭力，一定會讓這個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)停頓。因此，如果我們的房地產(chǎn)政策不能夠把中等收入居民住房問題考慮在其中，那么這樣的房地產(chǎn)政策肯定是不足的。如果房地產(chǎn)市場真是這樣，那么問題將仍然復(fù)雜。

　　既然住房是一個重大的民生問題，既然房地產(chǎn)市場發(fā)展的根本法則是改善居民的住房條件，那么政府就得把房地產(chǎn)市場發(fā)展作為重大的公共問題來思考，而不是僅僅解決城市低收入居民的住房問題。尤其是，在中國土地公有制下，中國房地產(chǎn)市場發(fā)展不僅是如何來解決居民的居住條件，而且還有國有土地的資本化，其溢價如何分享，如何來分配的大問題。

　　那么，這里就得考慮，中國采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何來改善居住條件及這種居住條件如何來安排、土地政策與法律如何來構(gòu)架、房地產(chǎn)市場的法律制度如何來確立、國有土地在資本化過程中其溢價如何分配及分享等。

　　只有把房地產(chǎn)置于一個重大的公共決策上，這些問題才能夠得到全國人民的充分討論，并找到相應(yīng)的解決辦法。如此重大的房地產(chǎn)問題如果僅僅看作幾個職能部門的事情，未免對房地產(chǎn)的問題理解太狹窄了。在這方面，盡管24號文件的宗旨有所觸及，但還是沒有落實(shí)在這樣一個重大的公共決策問題上。

　　房地產(chǎn)作為一個重大的公共決策，如果其政策不能夠采取民主、科學(xué)的公共政策議程設(shè)置，而僅是少數(shù)的政府部門來確定，甚至是被特殊的利益集團(tuán)所捕獲的少數(shù)精英階層來設(shè)定，房地產(chǎn)市場的公共政策要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場中相關(guān)利益者的利益關(guān)系平衡是不可能的。即，在城市不同收入階層、農(nóng)民工、地方政府、保障性住房開發(fā)商等之間，要達(dá)成利益平衡，是不可能的。

　　如果住宅“立法”

　　為了保證中國的每一個居民都有基本的居住保證，就得用立法方式創(chuàng)立《住宅法》，并在這基礎(chǔ)上建立適應(yīng)中國的住房保障體系。在這個住房保障體系中，首先要讓那些喪失生活能力的老人、病人、殘疾人有基本的住房保證。而這部分住房保障就是廉租屋。

　　在發(fā)達(dá)的市場體系下，這部分的住房保障所占的比重不會超過6%，中國則可放在10%比重以內(nèi)，這樣有限的廉租屋才能保護(hù)這些弱勢民眾的基本住房權(quán)利，政府也有能力來做這件事。否則比重太高，政府在財力、管理上的不足，可能會令廉租屋制度形同虛設(shè)。

　　20%左右的中高收入者可以通過商品房市場自己解決住房問題。而這個中高收入的商品市場既可是投資品，也可以是消費(fèi)品。但住房的兩棲性只能限定在這個市場的范圍之內(nèi)。

　　對于上述兩類之外其余70%居民的住房，同樣也得通過市場來解決，但是他們則要在政府幫助下進(jìn)入房地產(chǎn)市場。而這個房地產(chǎn)市場只能是住房的消費(fèi)市場，而不可是住房的投資市場。在這個范圍內(nèi)的居民住房只能是每戶一套。同時，政府可以通過稅收、信貸優(yōu)惠等方式幫助這些居民進(jìn)入房地產(chǎn)市場。

　　如果按照這樣的模式來做，那么中國的房價也就會回歸理性。讓絕大多數(shù)居民都有可能進(jìn)入房地產(chǎn)市場，政府對房地產(chǎn)市場需要做的事情也就不多了。

　　而為了讓中國絕大多數(shù)民眾都有支付能力進(jìn)入房地產(chǎn)市場，就得遏制過高的房價。(易憲容 作者為中國社會科學(xué)院金融研究所研究員)