西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過(guò)多年探索，已經(jīng)建立起了相對(duì)成熟的公共住房制度
文/首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所課題組
中低收入家庭的住房問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過(guò)多年探索，已經(jīng)建立起了相對(duì)成熟的公共住房制度，其在公共住房建設(shè)、分配以及管理方面的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
經(jīng)驗(yàn)一：基本思路是大力發(fā)展公共住房。
國(guó)外住房供應(yīng)體系大致分為兩個(gè)部分:市場(chǎng)商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會(huì)保障性質(zhì)，幾乎所有的國(guó)家政府都會(huì)為保障公民基本的居住權(quán)，而為中低收入階層解決住房問(wèn)題提供幫助。
所謂公共住房，指的是為了解決中低收入階層居民的居住問(wèn)題，由政府直接投資建造或以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價(jià)格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。
它具有這樣幾個(gè)基本特征:其一，政府的干預(yù)性，公共住房是政府進(jìn)行再分配的重要方式之一；其二，需求對(duì)象的有限性，主要是中低收入者；其三，經(jīng)營(yíng)目的的非營(yíng)利性；其四，分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性；其五，價(jià)格的低廉性，公共住房的出售或出租的價(jià)格低于一般的市場(chǎng)價(jià)，差價(jià)主要來(lái)源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。例如，新加坡實(shí)行“居者有其屋”政策時(shí)，土地價(jià)格是倒過(guò)來(lái)算的，即先把老百姓能承受的價(jià)格算出來(lái)，比如普通家庭4～6年的收入是多少，如果平均是25萬(wàn)，那么房?jī)r(jià)就定在25萬(wàn)。從25萬(wàn)里扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(rùn)(非暴利)后，剩下的就是土地價(jià)格，然后按照這個(gè)價(jià)格賣(mài)給房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商不拿暴利，政府賣(mài)土地也不要暴利，這樣百姓就能買(mǎi)得起房了。
經(jīng)驗(yàn)二：公共住房沒(méi)有最好的模式，只有適合的模式。
公共住房問(wèn)題雖然是城市化進(jìn)程中面臨的一個(gè)共性問(wèn)題，但各國(guó)解決這一共性問(wèn)題的方法卻不盡相同，他們?cè)谡咧贫āl(fā)展模式、保障對(duì)象、表現(xiàn)形式等方面都存在差異。
以公共住房的覆蓋面來(lái)看，美國(guó)采取的是以“市場(chǎng)為主、適度保障”為原則，公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5%以下的中低收入家庭；新加坡的組屋政策覆蓋了85%的居民；而瑞典的公益住房則面向所有公民，并不僅限于低收入家庭。從政府介入公共住房的方式來(lái)看，各國(guó)的方式也有區(qū)別，有的直接興建公共住房，有的通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)公共住房，有的鼓勵(lì)居民合作建設(shè)住房，有的則通過(guò)補(bǔ)貼等多種方式實(shí)現(xiàn)居民的住房保障。
經(jīng)驗(yàn)三：有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系。
在公共住房制度比較成熟的國(guó)家，都有一套行之有效的專業(yè)管理體系，這個(gè)管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指為公共住房專門(mén)成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，整體負(fù)責(zé)與計(jì)劃、財(cái)政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門(mén)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。執(zhí)行層來(lái)具體落實(shí)公共住房建設(shè)和運(yùn)行。例如，韓國(guó)設(shè)立了國(guó)家住房政策審議委員會(huì)，作為公共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層為建設(shè)交通部，下設(shè)韓國(guó)住房住宅公社和大韓土地開(kāi)發(fā)公社，專門(mén)負(fù)責(zé)建造面向中低收入階層的出租公房。
經(jīng)驗(yàn)四：通過(guò)完善的制度確保公共住房分配的公平。
公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關(guān)系到公共住房政策實(shí)施的效果，國(guó)外在公共住房分配方面有兩點(diǎn)很重要的經(jīng)驗(yàn):第一，要明確“公共住房是為最需要的人提供住房保障”這一原則；第二，只有建立科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，才能保證公共住房分配的公平性。
以新加坡的組屋政策為例，這一政策成功解決了中低收入家庭的住房問(wèn)題。目前，有85%左右的新加坡公民住進(jìn)了政府建造的組屋，其中，93%的居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)，7%的低收入家庭是向政府廉價(jià)租賃。除了政府大力發(fā)展的因素，其完善的分配制度起到了至關(guān)重要的作用。
經(jīng)驗(yàn)五:發(fā)展公共租賃住房，確�！叭巳擞蟹孔 �。
為保障無(wú)力購(gòu)房者的住房需求，國(guó)外在制定公共住房政策時(shí)普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，為最低收入者提供“托底性”保障。各國(guó)租賃住房的比例都相當(dāng)可觀。(見(jiàn)表2)以英國(guó)為例，在比例約30%的租賃住房中，20%左右是政府提供的公共租賃住房，10%為私人租賃住房。英國(guó)政府把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅(即廉租房)列為重要的施政目標(biāo)，在倫敦2004年的新規(guī)劃中，要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。
法國(guó)政府曾出臺(tái)規(guī)定，要求全國(guó)所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰，政府每年撥出專項(xiàng)資金以長(zhǎng)期推行廉租房和租房補(bǔ)貼計(jì)劃。在美國(guó)，政府為解決低收入者住房問(wèn)題，制定了完善的住房補(bǔ)貼制度。各地方政府設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來(lái)講，政府對(duì)申請(qǐng)房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。根據(jù)法律規(guī)定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作為房租，剩余部分由政府付給房東。政府同時(shí)規(guī)定低收入者在享受政府補(bǔ)貼的同時(shí)，也須履行一定的義務(wù)，只要年齡在18到62歲之間，如果沒(méi)有工作或者不是全日制在大學(xué)深造，必須每個(gè)月參加社區(qū)服務(wù)至少8小時(shí)。
經(jīng)驗(yàn)六：通過(guò)立法和金融保障，推動(dòng)公共住房發(fā)展。
國(guó)外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。在美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家，公共住房立法都是國(guó)家大法，英國(guó)十分重視住房法規(guī)，先后頒布過(guò)幾十部，包括《住房法》《住房與建筑法》《住房與規(guī)劃法》等。
住房金融有住宅業(yè)發(fā)展的“蒸汽機(jī)”、“加速器”之稱，住房金融的發(fā)展，有助于解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題，對(duì)住房消費(fèi)也將產(chǎn)生強(qiáng)大的助推作用。公共住房發(fā)展較好的國(guó)家，一般都有專業(yè)的住房金融機(jī)構(gòu)。在日本，官辦的住房金融公庫(kù)直接面向中低收入者發(fā)放低息或無(wú)息貸款。美國(guó)在上世紀(jì)80年代建立了聯(lián)邦住宅管理局，對(duì)住房抵押貸款實(shí)行擔(dān)保。
經(jīng)驗(yàn)七：注重公共住房和諧發(fā)展防止貧民窟的出現(xiàn)。
公共住房的選址和布局既關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧，也與社會(huì)的穩(wěn)定和諧緊密相關(guān)。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域，形成了貧民窟，低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會(huì)成為影響城市和諧的隱患。美國(guó)一些城市很早就備受貧民窟問(wèn)題的困擾，1973年起美國(guó)政府開(kāi)始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，這才有效地避免了貧民窟的出現(xiàn)。
法國(guó)也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，各大城市紛紛出現(xiàn)貧富對(duì)立的局面，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，近兩年來(lái)連續(xù)發(fā)生騷亂事件。富人不敢到“廉租區(qū)”來(lái)，也不對(duì)窮人進(jìn)行幫助；而住在廉租房里的窮人則仇視富人，久而久之，社會(huì)矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社會(huì)問(wèn)題層出不窮。法國(guó)政府為此出臺(tái)了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計(jì)劃”，不再人為地分割富人區(qū)和窮人區(qū)，把廉租房建在普通住宅區(qū)，使低收入者與高收入者“同在一個(gè)屋檐下”。根據(jù)該計(jì)劃，今后法國(guó)的房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)大型樓盤(pán)，必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。(課題組執(zhí)筆人王鴻春張曉冰)
