前不久，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了《2009年全民教育全球監(jiān)測報告》。今年報告的主題是“消除不平等：治理緣何重要”。報告分析了各國教育政策、改革、財政與管理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，認為政府對教育的治理在促進教育公平、消除不平等方面扮演著核心角色。該報告以國際宏觀視角給出了世界教育重點難點問題的建議，本期我們選擇其中部分內(nèi)容予以關(guān)注，以期為我國教育在新的一年良好發(fā)展提供一些參考借鑒。——編者

　　【優(yōu)質(zhì)幼兒教育】

　　教育公平的基石

　　《2009年全民教育全球監(jiān)測報告》首先根據(jù)全民教育六大目標審視了當(dāng)今世界教育進展情況。

　　報告指出，優(yōu)質(zhì)幼兒教育是教育公平的基石。在全球范圍，學(xué)前教育機會正穩(wěn)步增長。目前，約有1.39億兒童參加了幼兒保育和教育方案，與10年前相比增加了2700萬人，但貧富國家之間以及國家內(nèi)部均存在巨大差距。目前，發(fā)達國家學(xué)前教育毛入學(xué)率平均達到79%，而發(fā)展中國家僅為36%。學(xué)前教育入學(xué)率可隨全國平均收入增長而有所上升，但這并非絕對。阿拉伯幾個高收入國家的學(xué)前教育入學(xué)率不及加納、肯尼亞、尼泊爾等貧窮國家。具體結(jié)果取決于各國政府是否將幼兒保育和教育方案作為其工作的重點。

　　各國內(nèi)部在學(xué)前教育的提供方面也存在鮮明差距。來自貧窮、農(nóng)村家庭易受傷害的兒童從幼兒保育和教育方案中受益最多，但各國數(shù)據(jù)表明，最有需要的兒童入學(xué)率最低。造成這種不平等的原因與收入、地理位置、社會文化群體等有直接關(guān)系。在敘利亞，20%最富有家庭兒童參加幼兒教育項目的機會是20%最貧窮家庭兒童的5倍。在很多國家，城鄉(xiāng)差距非常明顯。在科特迪瓦，學(xué)前教育入學(xué)率由阿比讓的19%到東北偏遠地區(qū)的1%以下不等。發(fā)展中國家正在努力讓幼兒保育和教育更加公平，其他國家也不例外。在法國和部分斯堪的納維亞國家，兒童參加學(xué)前教育的比率接近100%，而美國則為60%。

　　與大多數(shù)富裕國家不同，美國對幼兒保育和教育并無國家標準或管理機構(gòu)，學(xué)前教育在質(zhì)量和涵蓋范圍上存在巨大差距。“先行計劃”等聯(lián)邦倡議雖將目標瞄準貧困人口，但結(jié)果良莠不齊。與其他很多國家一樣，在美國，目前提供學(xué)前教育的方式無法讓所有兒童公平地站在人生的起點上。

　　【基礎(chǔ)教育】

　　教育質(zhì)量現(xiàn)國際分水嶺

　　在基礎(chǔ)教育方面，雖然入學(xué)率實現(xiàn)了連年增長，但是教育質(zhì)量方面的不平等透過學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果顯現(xiàn)出來。近期舉行的國際、地區(qū)和全國性學(xué)習(xí)評估表明，在很多國家，在校兒童只掌握了最基本的技能。2007年對印度進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三年級學(xué)生中能閱讀一篇簡單課文的人不足半數(shù)，僅有58%的學(xué)生掌握了減法或除法。一項對非洲國家教育質(zhì)量的評估結(jié)果表明，在博茨瓦納、肯尼亞、南非和斯威士蘭，六年級學(xué)生閱讀達到“令人滿意”水平的人數(shù)不足25%，在萊索托、馬拉維、莫桑比克、納米比亞、烏干達和贊比亞，這一比例不到10%。近期在拉丁美洲進行的教育評估表明，多米尼加、厄瓜多爾和危地馬拉的三年級學(xué)生有一半以上閱讀能力僅達到了最低水平。國際學(xué)生評價項目(PISA)2006年科學(xué)成績評估結(jié)果表明，巴西、印度尼西亞和突尼斯60%的學(xué)生處于最低分數(shù)段，而加拿大、芬蘭學(xué)生則不到10%。國際閱讀能力發(fā)展研究(PIRLS)2006年評估發(fā)現(xiàn)，歐洲以外的中低收入國家四年級學(xué)生的閱讀分數(shù)遠遠低于國際平均水平。這些學(xué)習(xí)評估僅涵蓋了在校兒童——如將失學(xué)兒童的評估結(jié)果加入進來，那么差距將進一步拉大。

　　國家內(nèi)部學(xué)習(xí)成果差距更為顯著，在國際閱讀能力發(fā)展研究2006年調(diào)查中，南非四年級排名前5%的學(xué)生閱讀成績比后5%的學(xué)生高出5倍。造成某一國家內(nèi)部學(xué)習(xí)成績出現(xiàn)差距的原因包括學(xué)生背景、教育體系和學(xué)校環(huán)境等。

　　【教育投入與分配】

　　政府扮演強有力角色

　　各國政府已采取多種舉措，旨在加強教育公平。通過免除學(xué)費，教育開支已變得更加公平，從而使更多貧困兒童得以入學(xué)。另一舉措就是提供學(xué)校補助，即由中央政府將資金轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和學(xué)校，通過為處于不利境地或易受到傷害的學(xué)生提供額外資源而減少不平等狀況。

　　拉丁美洲國家，如巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥有的放矢地進行現(xiàn)金轉(zhuǎn)移以促進教育公平。例如，巴西的家庭補貼方案涵蓋了約1100萬個家庭，這些家庭大多處于社會最貧困階層。該方案每月為有孩子的貧困家庭最高可提供35美元的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，條件是讓孩子繼續(xù)在學(xué)校讀書，并定期帶他們?nèi)ミM行身體檢查。這類方案在發(fā)展中國家的實踐中取得成功，并被發(fā)達國家借鑒。

　　美國紐約市正在實驗一個新的模式，其原型是墨西哥的救助計劃(Oportunidades)。紐約市的項目涵蓋了貧困率和失業(yè)率最高社區(qū)的 5000多個家庭。該項目所涵蓋的家庭，只要滿足健康、工作培訓(xùn)和教育方面的條件，每年就可領(lǐng)取4000美元至6000美元的現(xiàn)金。教育方面的條件包括：讓子女按時上學(xué)、父母保證參加每一次家長會、每個家庭辦一張圖書卡。這一項目的宗旨是，通過提供財政轉(zhuǎn)移，不僅要解決眼前的艱難處境，更要創(chuàng)造一種可以改變他們行為的激勵機制。

　　【免費教育】

　　需確保資金有效使用

　　報告指出，教育方面的公共支出有可能使不平等現(xiàn)象得到好轉(zhuǎn)，亦可能使其惡化。富裕地區(qū)和群體通常能比貧窮地區(qū)和處于不利境地的群體吸引到更多的教育投入。例如，在馬其頓，阿爾巴尼亞族學(xué)生就讀的學(xué)校獲得的人均資助比馬其頓族學(xué)生就讀的學(xué)校少了將近20%，而在農(nóng)村地區(qū)，這一差距高達37%。

　　在教育投入增加的同時，必須提高資金的使用效率，加強對教育投入的管理。雖然各國的教育支出效率較難衡量，但是資金投入與特定成果，如入學(xué)率、學(xué)業(yè)完成率、學(xué)習(xí)成績等數(shù)據(jù)的對比可以說明問題。例如，塞內(nèi)加爾和埃塞俄比亞的小學(xué)入學(xué)率相同，但塞內(nèi)加爾學(xué)生的人均開支卻是埃塞俄比亞的2倍多。這表明，埃塞俄比亞的教育體系在將資源轉(zhuǎn)化為入學(xué)機會方面更有效率。

　　在很多國家，資金使用不當(dāng)意味著很大一部分教育資金無法送達學(xué)校。例如，墨西哥法律規(guī)定，公共教育是免費的，但是調(diào)查顯示，墨西哥家庭約支付了總計1000萬美元的“非正規(guī)支出”，平均每家為30美元，以確保能夠獲得公共教育。這種“非正規(guī)支出”對處境不利群體的影響最大，它們往往無力負擔(dān)這部分開支。

　　【擇�！�

　　各國爭論不少經(jīng)驗不多

　　在一些國家，擴大家長對學(xué)校的選擇范圍被視作提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵。學(xué)校選擇與競爭是發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部都在爭論的焦點議題。

　　增加父母對學(xué)校的選擇機會就一定能提高孩子的學(xué)習(xí)成果和保證教育公平嗎？報告認為，從各國經(jīng)驗中無法得出這一結(jié)論。經(jīng)合組織的國際學(xué)生評價項目(PISA)結(jié)果并未體現(xiàn)出學(xué)校競爭對學(xué)習(xí)成果的影響有多大。在美國，特許學(xué)校的發(fā)展以及教育券計劃的推行并未明顯提高學(xué)習(xí)成績或縮小現(xiàn)有差距。智利也是如此，雖然它曾被稱為學(xué)校選擇與競爭改革的模范榜樣，所取得的結(jié)果卻令人失望。如果將社會經(jīng)濟地位因素排除在外，與市立學(xué)校相比，獲得國家補助的私立學(xué)校并未體現(xiàn)出任何優(yōu)勢。

　　瑞典的經(jīng)驗較具積極意義。自上世紀90年代初以來，瑞典一直允許家長為孩子選擇非公立學(xué)校，并提供國家資助。瑞典政府對這一體系提供了大力支持。然而，這一做法是否值得借鑒與推廣存在一定的爭議。這種做法對國家的政策管理水平要求較高，通過引進競爭，讓新的教育體系與公立教育體系一起，為所有兒童提供優(yōu)質(zhì)教育和平等的學(xué)習(xí)環(huán)境，政府需要有足夠的能力規(guī)范、監(jiān)督私立教育提供者。這些條件并非所有國家都具備。如果政府在增加學(xué)校選擇的同時不提供保障措施來保護處于不利境地的兒童，學(xué)校體系則會成為不平等的源頭。

　　【教育權(quán)力下放】

　　成不平等潛在驅(qū)動力

　　幾乎所有國家的學(xué)校體系最終都是由國家來負責(zé)的。國家的職責(zé)范圍很廣，從直接提供教育到管理、規(guī)范私立教育。一些國家將教育投入與治理的權(quán)責(zé)移交至下級政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與學(xué)校。印度尼西亞和菲律賓等國的經(jīng)驗表明，責(zé)任下移可加劇不平等現(xiàn)象，更有利于富裕地區(qū)調(diào)動資源。在尼日利亞，擁有最高入學(xué)率的富裕地區(qū)攫取了最大份額的聯(lián)邦教育資源，有時甚至高出貧困地區(qū)5倍之多。

　　報告提到了近年來在加納、印度、肯尼亞、尼日利亞和巴基斯坦等國迅速發(fā)展的低收費私立小學(xué)，認為政府提供的教育質(zhì)量差以及公立學(xué)校缺乏是這一現(xiàn)象產(chǎn)生的重要因素。有人將低收費私立學(xué)�？闯墒枪�立教育的有效補充。他們辯稱，父母選擇了這些學(xué)校，說明這類學(xué)校符合當(dāng)?shù)貙嶋H需求，費用低廉，切切實實提供了不錯的選擇。但事實并非如此。這類學(xué)校的教育質(zhì)量比較低，家長和學(xué)生對這類學(xué)校的需求僅僅是因為缺乏政府所提供的公立教育。例如，肯尼亞首都內(nèi)羅畢的貧民無法把他們的孩子送到政府公立學(xué)校就讀，原因很簡單，那里根本就沒有公立學(xué)校。

　　要避免這類結(jié)果的出現(xiàn)，關(guān)鍵是中央政府在向貧困地區(qū)和處于不利境地的群體重新分配資源時需扮演強有力的角色。例如，巴西、埃塞俄比亞、南非和越南政府都在不同程度上扮演了這一角色。

　　報告指出，權(quán)力下放本身對公平而言并無好壞之分，關(guān)鍵的問題是如何下放權(quán)力、下放哪些權(quán)力。公平的權(quán)力下放策略包括：就下放收入調(diào)動權(quán)制訂清晰的指導(dǎo)方針，例如，禁止下級政府就基礎(chǔ)教育征收費用；采取公平的資助模式，財政資助由中央政府向當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移時，應(yīng)著重將貧窮、教育和健康指標考慮在內(nèi)，并反映出全國實現(xiàn)全民教育目標的估計成本；制訂清晰的政策目標。

　　【合同制教師】

　　可能給教育帶來破壞性后果

　　確保在最需要的地方有足夠的合格教師是各國教育面臨的主要挑戰(zhàn)之一。報告總結(jié)了當(dāng)前教師招聘、配備、激勵等方面存在的問題并給出了改善建議。

　　通過犧牲教師質(zhì)量來增加教師隊伍人數(shù)是否可行？部分國家以合同方式招聘新教師、規(guī)避公職員工編制來解決教師短缺問題。在幾內(nèi)亞、尼日爾、多哥等西非國家，合同教師占1/3以上。印度也通過招聘合同教師增加偏遠鄉(xiāng)村學(xué)校的教師供給。合同式教學(xué)可能會對教育產(chǎn)生破壞性后果。在多哥，55%的公立小學(xué)教師為合同制教師，而由合同教師教授的班級成績低于由正式公職教師教授的班級成績。由于合同教師通常比正式公職教師水平低、經(jīng)驗少，這一情況引發(fā)人們的擔(dān)憂——這種教學(xué)模式怎能保證所有地區(qū)的兒童享受到同等質(zhì)量的教育？

　　報告的結(jié)論是，依靠降低質(zhì)量標準擴充教師隊伍得不償失。各國政府在緊張的預(yù)算和有限的行動空間下，需解決教師配備中的公平鴻溝。如果由教師自行選擇，他們大多不愿在地處偏遠、生活困難的地區(qū)工作。在農(nóng)村學(xué)校，合格的、有經(jīng)驗的教師比例較低，這尤其加重了不平等現(xiàn)象。在納米比亞，北方農(nóng)村學(xué)校僅有 40%的教師為合格教師，而在其首都，這一比例高達92%。有望讓教師前往貧困地區(qū)工作的政策包括：提供財政獎勵，加大本地招聘。老撾和柬埔寨已成功地使更多少數(shù)民族教師接受了教師培訓(xùn)。在巴西，中央政府重新分配財政資源支持貧困地區(qū)的教師招聘與培訓(xùn)工作。從本地招聘教師有利于增加教師人數(shù)、提高教師士氣、便于家長與教師密切聯(lián)系。

　　【教師工資】

　　與成績掛鉤存弊端

　　報告指出，在確定教師工資標準時，各國政府都面臨兩難選擇，既要提供經(jīng)濟獎勵吸引和激勵教師，又要維持教師工資和教育領(lǐng)域其他支出之間的平衡。近期對教師激勵措施進行的調(diào)查表明，部分國家的教師工資水平不能滿足基本的生活開支。在撒哈拉以南非洲和南亞大部分國家，教師工資水平接近甚至低于貧困線。工資低、發(fā)放晚，這為合格教師的招聘工作增加了難度，也讓教師士氣低落。大多數(shù)中亞國家，如阿塞拜疆、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等，做家教補貼家用的教師比比皆是，對學(xué)校教學(xué)質(zhì)量造成負面影響。

　　目前，許多國家出臺了教師工資與學(xué)生學(xué)習(xí)成績掛鉤的政策，但是聯(lián)合國教科文組織認為這種政策存在很大不足。報告指出，根據(jù)學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)獎勵教師是各國解決教師士氣低落、責(zé)任感差的方法之一，但是從政策的角度看，這種做法存在困難，而且爭議性極強。反對者認為，根據(jù)評估測試提供經(jīng)濟獎勵會產(chǎn)生相反結(jié)果，如，減少教學(xué)科目，將最不可能成功的兒童排除在外。

　　一項對美國的研究表明，與學(xué)業(yè)表現(xiàn)掛鉤的工資制和教師表現(xiàn)之間沒有明確的因果關(guān)系，此外，應(yīng)試教育也會對教育公平產(chǎn)生負面影響。在印度和肯尼亞進行的小規(guī)模實驗發(fā)現(xiàn)，教師工資與成績掛鉤后，教師傾向于對學(xué)生進行應(yīng)試型培訓(xùn)，忽略與考試聯(lián)系不緊密的教學(xué)內(nèi)容，并且只關(guān)注最優(yōu)秀的學(xué)生，而學(xué)生成績的提高不過曇花一現(xiàn)。

　　聯(lián)合國教科文組織認為，根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)成果對教師實行物質(zhì)獎勵是一種十分復(fù)雜的方法，因為學(xué)生學(xué)習(xí)成績的提高是很多因素綜合作用的結(jié)果。工作滿意度、學(xué)校風(fēng)氣和工作條件等因素比金錢獎勵更能提高教師士氣。本報記者 高靚 華東師范大學(xué)國際與比較教育研究所 趙風(fēng)波