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2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次將基金會(huì)分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)。民政部近日透露，截至去年底，我國(guó)已有在冊(cè)非公募基金會(huì)349家，占基金會(huì)總數(shù)的30%。
非公募基金會(huì)的出現(xiàn)，給熱心善舉的企業(yè)和個(gè)人打開了一條新通道，也給中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展提出新的課題。
南都公益基金會(huì)今年5月剛成立，志氣不小：未來5至10年，以項(xiàng)目招標(biāo)方式，捐建100所新公民學(xué)校；同時(shí)持續(xù)資助非營(yíng)利組織關(guān)愛農(nóng)民工子女的公益項(xiàng)目。未來10年，南都公益基金會(huì)用于新公民計(jì)劃項(xiàng)目的資助總額，將超過3億元人民幣。
這樣的資助力度和規(guī)劃，源于一個(gè)企業(yè)發(fā)起的非公募基金會(huì)，這在幾年前幾乎無法想象。
公益基金會(huì)，“官辦”邁向“民辦”
自然人、法人或者其他組織發(fā)起的原始基金不低于200萬元人民幣，就可申請(qǐng)?jiān)O(shè)立非公募基金會(huì)——2004年3月8日，國(guó)務(wù)院頒布新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次將基金會(huì)分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)，并規(guī)定了成立非公募基金會(huì)的最低門檻。
這個(gè)規(guī)定，首次為民間公益基金會(huì)打開一條通道。
“此前，基金會(huì)基本上是個(gè)‘官辦’機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)80年代開始，一些政府部門或是想發(fā)展公益事業(yè)，或是出于自身工作的需要，但是財(cái)政又緊張，于是想到成立基金會(huì)向大眾募款，這就是我國(guó)很多公募基金會(huì)的來源。”清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)鄧國(guó)勝說。
很多至今頗具影響力的公募基金會(huì)，都脫胎于政府部委。比如，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)是團(tuán)中央辦的，中國(guó)少年兒童發(fā)展基金會(huì)是全國(guó)婦聯(lián)辦的，中國(guó)扶貧基金會(huì)是農(nóng)業(yè)部辦的。多年來，公募基金會(huì)在發(fā)展公益事業(yè)、尤其是募集公眾善款方面發(fā)揮了積極作用。近年來，中國(guó)少年兒童發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等，每年的募款資金都在1億元以上。
與此同時(shí)，一些公募基金會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作方式等方面更接近政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有限的公募基金會(huì)已不能滿足社會(huì)需求，民間資本要求進(jìn)入慈善領(lǐng)域的呼聲越來越強(qiáng)，大量的“草根慈善”組織不斷涌現(xiàn)。在“官辦慈善”遭遇管理挑戰(zhàn)、“草根慈善”面臨募款窘境的同時(shí)，新《條例》關(guān)于非公募基金會(huì)的規(guī)定，給熱心慈善的企業(yè)和個(gè)人打開了一條新通道。
“非公募”運(yùn)作，慈善優(yōu)勢(shì)初現(xiàn)
“公募”與“非公募”，最大的區(qū)別在于能否向公眾勸募。不向公眾勸募，非公募基金會(huì)怎么維持穩(wěn)定的資金來源？“依靠自有資金的運(yùn)作增值，還有發(fā)起人自身或親友的捐助資金�！蹦隙脊婊饡�(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)徐永光說。
不向公眾勸募，意味著不會(huì)給公眾帶來負(fù)擔(dān)；依靠自我增值和私人捐贈(zèng)，則對(duì)管理運(yùn)作的專業(yè)化、規(guī)范化提出了更高的要求。
據(jù)民政部民間組織管理局調(diào)查顯示，非公募基金會(huì)已初步體現(xiàn)出三大優(yōu)勢(shì)：
資金來源穩(wěn)定，成長(zhǎng)性強(qiáng)。非公募基金會(huì)一般有比較固定的一個(gè)或多個(gè)捐贈(zèng)人，有相對(duì)穩(wěn)定的捐贈(zèng)收入，容易進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，有利于長(zhǎng)期發(fā)展。
公益活動(dòng)的實(shí)際效果顯著。非公募基金會(huì)的決策層和管理層往往來自商業(yè)領(lǐng)域，基于商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，他們比較注重項(xiàng)目的成本與收益，推出的公益項(xiàng)目注重實(shí)效，保障受助人能得到最大程度的實(shí)惠。
強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制。由于非公募基金會(huì)追求與特定捐贈(zèng)人建立穩(wěn)定的關(guān)系，向捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)的意識(shí)更強(qiáng)。因此非常注重內(nèi)部控制，包括節(jié)約成本、精減人員和對(duì)捐贈(zèng)人的公開透明。
鄧國(guó)勝認(rèn)為，非公募基金會(huì)追求規(guī)范運(yùn)作，善于選擇專業(yè)化管理人才是其一大特點(diǎn)。比如徐永光，就曾是中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)的創(chuàng)始人，管理經(jīng)驗(yàn)豐富。
民政部民間組織管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人說，總體上看，非公募基金會(huì)的運(yùn)作能力有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該鼓勵(lì)發(fā)展，這也是國(guó)際上慈善事業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)所在。
雙重管理，帶來“準(zhǔn)生”難題
《條例》頒布之初，曾有人樂觀地預(yù)測(cè)，越來越多的民間資本將投入公益事業(yè)，非公募性基金會(huì)將蓬勃發(fā)展，未來中國(guó)最具實(shí)力的基金會(huì)將是由私人設(shè)立的非公募基金會(huì)。
然而，在《條例》施行的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，非公募基金會(huì)有所發(fā)展，但是并沒有如預(yù)期的那樣“一擁而上”。
行內(nèi)專家認(rèn)為，這固然是因?yàn)槠髽I(yè)、個(gè)人對(duì)非公募基金會(huì)這一新生事物缺乏認(rèn)知與了解，處于觀望階段；但更重要的原因則在于政策因素，《條例》雖然允許企業(yè)和個(gè)人設(shè)立自己的基金會(huì)，但前提是必須找到業(yè)務(wù)主管部門。恰恰是這一條，讓很多非公募基金會(huì)“難產(chǎn)”。
根據(jù)目前的規(guī)定，我國(guó)的民間組織實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理，也就是說，如果要成立基金會(huì)，必須找到一個(gè)主管部門才有資格在民政部門登記。但是，很多公益相關(guān)領(lǐng)域沒有對(duì)應(yīng)的專門的政府管理機(jī)構(gòu)；有些可以找到對(duì)應(yīng)部門，但出于利益或者是責(zé)任的考慮，很多政府部門態(tài)度保守，這些都使得基金會(huì)尋找主管單位的難度加大。
民政部不僅是基金會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)，也是10家基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門，其中7家都是非公募基金會(huì)，包括新近成立的南都公益基金會(huì)。作為業(yè)務(wù)主管部門，不僅需要負(fù)責(zé)基金會(huì)的籌備申請(qǐng)、成立登記、年檢初審，更需要對(duì)其重大業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和把關(guān)，幫助基金會(huì)解決一些實(shí)際困難。所以，盡管有民政部帶頭，愿意為“非親非故”的基金會(huì)擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任的政府部門并不算多。
行內(nèi)人士認(rèn)為，盡管未能取得預(yù)期的發(fā)展，但是客觀地說，我國(guó)的非公募基金會(huì)在這一兩年內(nèi)還是取得了很大的突破�！稐l例》頒布以后，新登記的基金會(huì)已經(jīng)以非公募為主。
“非公募”，更需政府監(jiān)管
公募基金會(huì)資金主要來源于公眾募捐，自然需要公眾監(jiān)督其資金使用、項(xiàng)目運(yùn)作，非公募基金會(huì)不向公眾勸募，是否就沒有公開透明的義務(wù)？
“在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)非公募基金會(huì)監(jiān)管更嚴(yán)�！编噰�(guó)勝說，因?yàn)楣蓟饡?huì)自有公眾用腳投票，市場(chǎng)會(huì)淘汰沒有公信的公募基金會(huì)。而非公募基金會(huì)由于缺乏公眾的監(jiān)督，反而更需要政府的監(jiān)管。雖然非公募基金會(huì)沒有用公眾的錢，但它享受了減免稅的待遇，因此，不僅出資人，包括政府、媒體和社會(huì)，都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的監(jiān)督。
其實(shí)，國(guó)務(wù)院頒布的新《基金會(huì)管理?xiàng)l例》已有明確規(guī)定，無論公募基金會(huì)，還是非公募基金會(huì)，在從事公益活動(dòng)時(shí)，都應(yīng)本著公開透明的原則。業(yè)務(wù)主管部門和登記主管部門都有責(zé)任對(duì)公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。
日前，民政部民間組織管理局公布了基金會(huì)2006年年度檢查第一批合格名單，首批56家基金會(huì)通過年檢，包括“北京大學(xué)教育基金會(huì)”、“香江社會(huì)救助基金會(huì)”等9家非公募基金會(huì)。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，無論是否“公募”，基金會(huì)都必須參加年檢。去年是對(duì)基金會(huì)進(jìn)行年檢的第一年，處在新舊法規(guī)的交替之中；從今年開始，年檢逐年靠近《條例》規(guī)定，檢查將更為嚴(yán)格。通過年檢后的基金會(huì)，還要把年度工作報(bào)告摘要登在指定媒體上，接受公眾查詢和監(jiān)督。 (紀(jì)雅林）
