8月27日下午，十屆全國人大常委會第二十三次會議表決，高票通過監(jiān)督法草案。社會各界關(guān)注的監(jiān)督法終于出臺，從而使各級人大常委會監(jiān)督權(quán)行使更加規(guī)范化程序化
監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項重要職權(quán)。
監(jiān)督權(quán)的行使，需要有相應(yīng)的法律使之規(guī)范化、程序化。這些年來，各級人大常委會對監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行了積極的探索和實踐，積累了有益的經(jīng)驗，但缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。
現(xiàn)在，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，深刻變化的國際環(huán)境，艱巨繁重的改革發(fā)展任務(wù)，復(fù)雜多樣的社會矛盾和問題，都對發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家提出了新的要求。在這種形勢下，制定監(jiān)督法，對于發(fā)展社會主義民主政治，完善人民代表大會制度，保證人大依法加強(qiáng)監(jiān)督工作，促進(jìn)依法行政、公正司法，維護(hù)最廣大人民的根本利益，是具有重大意義的。
監(jiān)督法具有很強(qiáng)的針對性實效性
制定歷時20年，涉及國家的政治制度和國家體制
“因為這部法律的政治性很強(qiáng)，涉及到我們國家的政治制度和國家體制。我國的政體是人民代表大會制度，不是‘三權(quán)鼎立’，在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下，對行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，或者說對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)又有明確的劃分。人大與‘一府兩院’的關(guān)系既有監(jiān)督，又有支持；既要依法監(jiān)督，又不代行行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。人大與‘一府兩院’都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機(jī)關(guān)，雖然職責(zé)分工不同，但他們的工作出發(fā)點和目標(biāo)都是一致的，都是為了維護(hù)國家和人民的根本利益，這是我國政治制度的特點和優(yōu)勢。從國家體制來講，監(jiān)督權(quán)的行使涉及到人大與‘一府兩院’的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。所以，制定監(jiān)督法需要處理好這些關(guān)系，要能夠準(zhǔn)確地反映出我們國家的政治制度和國家體制，準(zhǔn)確地把握人大監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢，這些都是非常重大的問題，所以需要時間，需要通過實踐積累經(jīng)驗，統(tǒng)一認(rèn)識。”全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽，27日在全國人大常委會辦公廳召開的新聞發(fā)布會上介紹監(jiān)督法制定為何要歷時20年時說。
他說，正是因為這些原因，全國人大常委會對制定監(jiān)督法高度重視，反復(fù)研究，慎之又慎，做了大量深入、細(xì)致的工作，在這些大量深入、細(xì)致工作的基礎(chǔ)上，各方面對人大的監(jiān)督工作和制定監(jiān)督法的認(rèn)識越來越統(tǒng)一，所以在九屆全國人大常委會提請初審的基礎(chǔ)上，本屆全國人大常委會又經(jīng)過三次審議修改，今天得以通過，所以用了這么長的時間。
喬曉陽還強(qiáng)調(diào)，在加強(qiáng)人大常委會對“一府兩院”的監(jiān)督方面，監(jiān)督法具有很強(qiáng)的針對性和實效性。首先，監(jiān)督法明確規(guī)定人大常委會監(jiān)督的重點，是緊緊抓住關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題。其次，監(jiān)督法明確規(guī)定人大常委會工作監(jiān)督的主要形式是每年有計劃地選擇若干重大問題，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。監(jiān)督法明確規(guī)定了專項工作報告的議題確定的6個途徑，比如人大代表反映集中的問題、人大常委會組成人員反映集中的問題、人民來信來訪反映集中的問題，等等。
從這些途徑確定的監(jiān)督內(nèi)容來看，都是人民群眾普遍關(guān)注的。比如對政府工作中的“三農(nóng)”問題、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會保障、拆遷補(bǔ)償?shù)鹊�；對“兩院”工作中的�?zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不究、司法不公等等，人大常委會抓住了人民群眾普遍關(guān)注的、反映強(qiáng)烈的、又帶有共性的問題實施監(jiān)督，這種監(jiān)督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。圍繞這些問題開展專項工作監(jiān)督，把對有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績和存在的問題寓于其中，實際上也體現(xiàn)了對人大選舉和任命國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督。
喬曉陽還表示，監(jiān)督法明確規(guī)定，“一府兩院”要將對人大常委會審議意見的研究處理情況，向人大常委會提出書面報告。人大常委會認(rèn)為必要的時候，可以對專項工作報告作出決議�！耙桓畠稍骸币跊Q議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況再次向人大常委會報告。這就意味著一旦人大常委會啟動了工作監(jiān)督的程序，就要一抓到底，要抓出實實在在的成效來。
監(jiān)督法明確規(guī)定，人大常委會工作監(jiān)督的情況，包括“一府兩院”執(zhí)行人大常委會決議的情況，都要向人大代表通報，并且向社會公布，要把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會的監(jiān)督之下。
在解釋監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查所作的相關(guān)規(guī)定時，喬曉陽說，在現(xiàn)實生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán)、明顯違法的，比如擅自設(shè)立審批、收費、罰款、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。為了解決這類問題，監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的這一類不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，撤銷程序由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。
喬曉陽強(qiáng)調(diào)，監(jiān)督法規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案審查。在司法實踐中，“兩高”的司法解釋對審判、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了十分重要的作用，但是確實也存在著有些司法解釋與法律相抵觸的情況。監(jiān)督法參考了立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對“兩高”司法解釋的備案程序作了具體的規(guī)定。
堅持“一個中心、兩個基本點”
將人大常委會長期履行監(jiān)督職責(zé)的實踐經(jīng)驗提高到法律層面
在十屆全國人大常委會第二十三次會議審議中，委員們認(rèn)為，監(jiān)督法草案堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，充分體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持“一府兩院”依法開展工作的關(guān)系，體現(xiàn)了民主集中制、集體監(jiān)督、有序監(jiān)督的原則。
全國人大法律委員會主任委員楊景宇作監(jiān)督法修改情況的報告時說，草案四次審議稿第三條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于國家工作大局，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放�！庇行┏Ｎ瘑T提出，社會主義初級階段基本路線的內(nèi)容是“一個中心、兩個基本點”，應(yīng)予完整表述。法律委員會經(jīng)研究，建議將這一條修改為：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放�！�
全國人大常委會委員王濤在分組審議時說，監(jiān)督法的制定有著非常好的基礎(chǔ)，長期以來，不管是在全國人大常委會履行監(jiān)督職責(zé)還是地方人大常委會履行監(jiān)督職責(zé)，都積累了豐富的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上制定的監(jiān)督法涵蓋了全國人大常委會和地方各級人大常委會的監(jiān)督職責(zé)，有利于全國人大常委會和各級人大常委會更好地、更規(guī)范地履行監(jiān)督職責(zé)，提高監(jiān)督水平和實效。本屆全國人大常委會主要的任務(wù)就是提高立法質(zhì)量和監(jiān)督實效。監(jiān)督法的出臺，對于提高全國人大常委會和各級人大常委會的監(jiān)督質(zhì)量是非常重要的，也是全國人大常委會在提高監(jiān)督質(zhì)量與實效，進(jìn)行法制建設(shè)中的一個重要的舉措。將人大常委會長期履行監(jiān)督職責(zé)實踐過程中積累下來的經(jīng)驗，提高到了法律的層面上，將全國人大常委會和各級人大常委會的監(jiān)督工作納入到法制化的軌道。
全國人大常委會委員叢斌說監(jiān)督法草案經(jīng)過四次修改，我認(rèn)為基本成熟，主要有四個特點：一是體現(xiàn)了以憲法為依據(jù)的立法原則；二是體現(xiàn)了走中國特色政治發(fā)展道路的基本精神；三是對各級人大常委會的監(jiān)督職責(zé)規(guī)定得明確，可操作性強(qiáng)；四是吸納了常委會組成人員的合理意見和建議。
正確行使憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)
結(jié)合人大監(jiān)督工作的實際，做到既不失職、又不越權(quán)
人大常委會的監(jiān)督工作的政治性很強(qiáng)，是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。因此，準(zhǔn)確把握人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的原則，對于堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，正確行使憲法賦予的監(jiān)督職權(quán)，做到既不失職、又不越權(quán)，是至關(guān)重要的。
楊景宇介紹，草案四次審議稿第十九條第二款中規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。”有些常委委員提出，常委會組成人員對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告的審議意見，也應(yīng)交由本級人民政府研究處理。法律委員會經(jīng)研究，建議將上述規(guī)定修改為：“常務(wù)委員會組成人員對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理�！�
有的常委委員提出，草案第九條對確定常委會聽取和審議專項工作報告的議題的途徑作了規(guī)定，建議對執(zhí)法檢查的議題如何確定也應(yīng)作出規(guī)定。法律委員會經(jīng)研究，建議將草案四次審議稿第二十一條修改為：“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查�！�
有的常委委員提出，監(jiān)督法通過后，1999年12月全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》和2000年3月全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》是否繼續(xù)有效，應(yīng)予明確。法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，上述兩個“決定”為加強(qiáng)全國人大監(jiān)督的有關(guān)工作程序未納入監(jiān)督法；有關(guān)加強(qiáng)全國人大常委會行使職權(quán)的主要程序盡管已經(jīng)吸收到監(jiān)督法中，但也還有一些很具體的工作程序沒有也不必寫進(jìn)監(jiān)督法。因此，監(jiān)督法通過后，這兩個“決定”仍然有效。
全國人大常委會委員陳士能在十屆全國人大常委會第二十三次會議分組審議中說，監(jiān)督法從醞釀、論證、起草到現(xiàn)在第四稿，前前后后歷時20年了，這些年來，特別是從這幾次的審議情況來看，都充分發(fā)揚了民主，從理論到實踐都做了大量的調(diào)查研究工作。應(yīng)該說已經(jīng)很成熟了。今年6月份常委會第二十二次會議對三次審議稿進(jìn)行了討論，今天提出的第四稿充分吸取了大量的修改意見，能夠充分體現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一；體現(xiàn)了人大監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的一個重要組成部分；體現(xiàn)了人大依法履行監(jiān)督職權(quán)，保障和規(guī)范監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。在上次審議中提出的一些比較重要的修改意見，應(yīng)該說這一稿里都已經(jīng)吸取了。這一稿處理得比較恰當(dāng)，提出了定位的問題，從人大的監(jiān)督工作，明確為由人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)，這樣比較符合人大監(jiān)督工作的實際。
據(jù)了解，全國人大常委會組成人員堅持從我國國情和實際出發(fā)，區(qū)別不同情況對草案加以修改完善：實踐經(jīng)驗比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實踐經(jīng)驗尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實踐經(jīng)驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時再作補(bǔ)充完善。這樣的立法思路，是科學(xué)的、適當(dāng)?shù)摹?/p>
可以說，監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定，要求人大常委會更加關(guān)注人民群眾關(guān)心的問題，更好地行使監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督工作更有深度、更有實效。有針對性地開展經(jīng)常性的專項工作評議，直至問題得到切實解決，人大常委會的工作量不是減少了，而是增加了；對人大常委會工作的要求不是降低了，而是更高了。
(據(jù)《人民日報》；毛 磊 杜文娟)
