全國人大代表于輝達(dá)提出建議，在自愿的前提下，“以土地指標(biāo)換城鎮(zhèn)戶籍、換住房、換社�！�，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與流入地城市城鎮(zhèn)居民“同城同待遇”，推進(jìn)農(nóng)民工市民化(3月14日《今日早報(bào)》)。

　　他的這個(gè)建議，實(shí)際上在一些地方已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。比如在成都下轄的溫江區(qū)已正式試點(diǎn)“土地?fù)Q身份”：農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保等待遇。還有一些遠(yuǎn)郊地區(qū)則采取“兩股一改”的辦法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城市化。

　　隨著城市化進(jìn)程加速，土地對于農(nóng)民的傳統(tǒng)三項(xiàng)基本社會功能———就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)收益和社會保障已經(jīng)日漸式微，而農(nóng)民進(jìn)城后的城市身份卻一直未能及時(shí)有效確立，導(dǎo)致同工同酬、子女教育、社會保障等一系列問題越來越突出。通過自愿前提下的土地和宅基地置換身份、住房與社保，在一定條件下可能帶來農(nóng)村居民和地方政府的雙贏，但是，它弄不好會導(dǎo)致許多意想不到的麻煩。

　　土地和房屋到底是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，還是生產(chǎn)資料？既然城市居民無須以其財(cái)產(chǎn)或生產(chǎn)資料來換取社會保障、住房保障與城市戶籍身份，對農(nóng)民居民采取這個(gè)辦法，雖然是在“自愿”前提下，是否仍有不公平之嫌？

　　農(nóng)民在自愿放棄土地和宅基地的同時(shí)，地方政府要先保障其在城市的住房，溫江區(qū)的做法是定向安置房按3種標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)購買：人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價(jià)購買，人均35平方米至45平方米按成本價(jià)購買，人均超過45平方米的部分按市場價(jià)購買。安置價(jià)大致在320～350元/平米之間，成本價(jià)700～800元/平米，市場價(jià)則達(dá)到1200元/平米，政府買的是土地未來的預(yù)期收益。

　　這實(shí)際上將地方政府作為一個(gè)公司來運(yùn)營。作為試點(diǎn)尚可，集中一點(diǎn)財(cái)力沒有問題。如果全面推開，政府的資金從何而來？如果土地的未來收益不佳，政府將如何運(yùn)轉(zhuǎn)？尤其是，最需要兼并的土地，往往是那些離城市偏遠(yuǎn)、人煙日漸稀少地區(qū)的土地，要通過“運(yùn)營城市”的辦法運(yùn)營那些土地，并不容易。

　　偏遠(yuǎn)地區(qū)的“兩股一改”一旦全面推開，同樣面臨著風(fēng)險(xiǎn)驟然加大的可能。所謂“兩股一改”，是指農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股權(quán)化后，交由村級股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理，有項(xiàng)目支撐的村(社區(qū))由合作社統(tǒng)一與項(xiàng)目業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。暫時(shí)沒有項(xiàng)目的，由村級股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。這事實(shí)上相當(dāng)于將村民一家一戶分散的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，全部集中到了村集體乃至地方政府頭上，在收益可能加大的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也急劇增加(包括村鎮(zhèn)干部的能力風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn))。一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能成為村民和地方政府都難以承受之重。南街村的教訓(xùn)即是其一。

　　還有一個(gè)政府運(yùn)作本身無法克服的缺陷：市場化程度低，交易只能在地方政府和村民之間進(jìn)行，交易范圍過窄，并不適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村居民跨區(qū)域尤其是跨省市流動的現(xiàn)實(shí)。

　　那么多的現(xiàn)實(shí)約束條件擺在面前，“土地?fù)Q社保、住房、身份”不可能成為中國城市化的主流做法。因此，若要真正適應(yīng)時(shí)代需要，應(yīng)該是從中央到地方，切實(shí)履行城鄉(xiāng)居民平等的基本社會保障責(zé)任；以基本的就業(yè)和常住地為條件落實(shí)公民的自由遷徙自由落戶權(quán)利；并適時(shí)創(chuàng)造條件將農(nóng)地、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)化，促進(jìn)其流通和使用效率的提高，以免最寶貴的土地資源陷于大量浪費(fèi)的邊緣。